Samodzielność finansową gmin wyznaczają przepisy konstytucji, Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz ustaw. Będą to przede wszystkim: ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) oraz uchwalona 27 sierpnia 2009 r. ustawa o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Jak wynika z art. 51 ust. 1 u.s.g., gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej. Ustawa ta przesądza także, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (art. 60 ust. 1 u.s.g.), a także że gospodarka finansowa gminy jest jawna (art. 61 u.s.g.). Jawność gospodarki finansowej gminy przejawia się przede wszystkim w obowiązkach wójta. Ten ma bowiem powinność niezwłocznego ogłoszenia uchwały budżetowej i sprawozdania z wykonania budżetu w trybie przewidzianym dla publikacji aktów prawa miejscowego. Ponadto na wójcie ciąży obowiązek informowania mieszkańców o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz wykorzystywaniu środków budżetowych przez gminę.
INFORAKADEMIA poleca: NOWE ROZPORZĄDZENIE W SPRAWIE RACHUNKOWOŚCI ORAZ PLANÓW KONT
Wójt pracuje nad projektem budżetu
Procedurę uchwalania budżetu określają przepisy u.f.p. Wynika z nich przede wszystkim, że uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (JST) podejmuje, co do zasady, do końca roku poprzedzającego rok budżetowy. Natomiast projekt budżetu opracowuje organ wykonawczy JST, czyli w gminie wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przesądza o tym treść art. 233 u.f.p., który stanowi, że inicjatywa uchwałodawcza w sprawie projektu uchwały:
- budżetowej,
- o prowizorium budżetowym,
- o zmianie uchwały budżetowej
- przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Projekt uchwały budżetowej wójt (zarząd powiatu albo województwa) powinien przedstawić radzie, sejmikowi) najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy (art. 238 § 1 u.f.p.).
Uchwała i załączniki
Opracowany i przedłożony radnym projekt budżetu powinien zostać uchwalony, co do zasady, do 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Uchwała budżetowa składa się z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz załączników. Jak wyjaśnia Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie, treść uchwały budżetowej powinna być zgodna z art. 212 u.f.p. Oznacza to, że jej treść powinna określać m.in. łączną kwotę planowanych dochodów (wydatków) budżetu jednostki samorządu terytorialnego z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu JST wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki. A także inne wymienione w art. 212 ust. 1 pkt 1-10 postanowienia.
OBLIGATORYJNA TREŚĆ UCHWAŁY BUDŻETOWEJ
Uchwała budżetowa określa:
-
łączną kwotę planowanych dochodów budżetu JST z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych;
-
łączną kwotę planowanych wydatków budżetu JST z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych;
-
kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu JST wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu JST;
-
łączną kwotę planowanych przychodów budżetu JST;
-
łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu JST;
-
limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 u.f.p.;
-
kwotę wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez JST;
-
szczególne zasady wykonywania budżetu JST w roku budżetowym, wynikające z odrębnych ustaw;
-
uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy;
-
inne postanowienia, których obowiązek zamieszczenia w uchwale budżetowej wynika z postanowień organu stanowiącego JST.
Natomiast zgodnie z treścią art. 214 i 215 u.f.p. w załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; plan dochodów rachunku dochodów jednostek, o których mowa w art. 223 ust. 1 u.f.p. (czyli prowadzących działalność w zakresie oświaty), oraz wydatków nimi finansowanych; jak również plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych. Uchwała budżetowa może także zawierać postanowienia fakultatywne. Są to przede wszystkim upoważnienia dla zarządu (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, a także do dokonywania zmian w budżecie, w zakresie określonym w art. 258 u.f.p.
Zobacz: Sprawozdawczość
FAKULTATYWNE POSTANOWIENIA UCHWAŁY BUDŻETOWEJ
-
Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do:
-
dokonywania innych zmian w planie wydatków niż określone w art. 257 u.f.p., z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami;
-
przekazania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego;
-
przekazania uprawnień innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy.
31 stycznia to termin ostateczny
Uchwałę budżetową organ stanowiący JST podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego (art. 239 u.f.p.). W przypadku gdy termin ten nie zostanie zachowany, budżet JST ustala regionalna izba obrachunkowa w terminie do końca lutego roku budżetowego (art. 240 ust. 3 u.f.p.). Przepis ten określa również zakres ustaleń regionalnej izby obrachunkowej, wskazując, że izba formułuje budżet JST jedynie w zakresie zadań własnych tej jednostki oraz zadań zleconych jej przez administrację rządową. Uchwałę kolegium regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie zastępczego ustalenia budżetu gminy, wydaną w trybie art. 240 ust. 3 u.f.p., należy traktować w kategoriach szeroko rozumianego aktu nadzoru (wyrok WSA w Gdańsku z 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 366/10). Natomiast NSA w wyroku z 16 listopada 2011 r. (sygn. akt II GSK 1137/10) wyjaśnił, że celem zastępczego uchwalenia budżetu JST jest zapobieżenie sytuacji, w której z uwagi na niedopełnienie przez organ stanowiący obowiązku uchwalenia budżetu brak byłoby podstawy do prowadzenia przez nią gospodarki. Zastępcze ustalenie budżetu ma charakter środka nadzwyczajnego, który umożliwia funkcjonowanie JST. Jest to akt zastępczy, bowiem obejmuje jedynie zadania własne i zadania zlecone jednostce, a do tego ma charakter tymczasowy. Z przepisów u.f.p. jasno wynika, że ustalenia budżetowe regionalnej izby obrachunkowej są ograniczone przedmiotowo. Jednocześnie ustawodawca nie ograniczył obowiązywania takiego budżetu w czasie. Dlatego należy uznać, że zastępcze ustalenie budżetu przez regionalną izbę obrachunkową nie znosi kompetencji organu stanowiącego do uchwalenia budżetu. Innymi słowy, przepisy u.f.p. odczytywać należy w ten sposób, że po 31 stycznia roku budżetowego kompetencje organów JST do uchwalenia budżetu zostają zawieszone. Stan ten trwa do czasu zastępczego ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową. Natomiast po dokonaniu takiego ustalenia organ stanowiący JST (gmina albo sejmik) ma prawo realizować swoje uprawnienia w zakresie uchwalania budżetu przez modyfikacje aktu zastępczego.
Budżet programu naprawczego
Z przepisów u.f.p. wynika, że radni nie mogą uchwalić budżetu, w którym wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę z lat ubiegłych i wolne środki. Mówiąc inaczej, takiego, który nie mieści się w indywidualnie obliczonym dla danej gminy (powiatu, województwa samorządowego) wskaźniku zadłużenia. Samorząd znajdujący się w takiej sytuacji ma dwie możliwości postępowania. Albo przyjmie program postępowania naprawczego, który po akceptacji przez regionalną izbę obrachunkową umożliwi radzie (sejmikowi) uchwalenie budżetu, albo może takiego programu nie przyjąć i swoją gospodarkę finansową prowadzić na podstawie budżetu ustalonego przez izbę. Program postępowania naprawczego uchwala się maksymalnie na trzy kolejne lata budżetowe, a w trakcie jego obowiązywania gmina nie może m.in. realizować z kredytów czy pożyczek żadnych nowych inwestycji. W tym okresie zamrożone zostają też pensje wójta (zarządu powiatu, województwa) oraz diety radnych. Wydatki na te wynagrodzenia (diety) nie będą mogły przekroczyć tych z roku poprzedzającego rok, w którym podjęto uchwałę w sprawie programu naprawczego.
Ustalony przez regionalną izbę obrachunkową budżet rada (sejmik) może znowelizować, ale nie dowolnie. Jak bowiem wynika z treści art. 240a ust. 9 u.f.p., zmiana budżetu jednostki samorządu terytorialnego ustalonego przez regionalną izbę obrachunkową i bez zachowania relacji określonych w art. 242-244 ww. ustawy nie może powodować zwiększenia stopnia niezachowania relacji wynikającego z tego budżetu.
Ponadto w okresie realizacji programu naprawczego gmina (powiat, województwo) nie może też wyodrębnić funduszu sołeckiego, ponosić wydatków na promocję jednostki, a także zobligowana jest do ograniczenia realizacji zadań innych niż obligatoryjne, finansowanych ze środków własnych. Jeżeli program zostanie zaakceptowany przez RIO, otwiera to drogę do uchwalenia przez organ stanowiący budżetu, który nie zachowuje relacji z art. 242-244 u.f.p. W razie nieopracowania programu naprawczego lub gdy nie uzyska on akceptacji regionalnej izby obrachunkowej, budżet jednostki ustala RIO. Samorząd, którego budżet ustaliła RIO, dotykają też takie same ograniczenia, jak jednostkę, która realizuje program postępowania naprawczego.
Podstawy prawne
▶ art. 51, art. 60, art. 61 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875)
▶ art. 89, art. 90, art. 212, art. 214, art. 215, art. 223, art. 233, art. 238, art. 239, art. 240, art. 242-244, art. 257, art. 258 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077)
Michał Cyrankiewicz
dziennikarz specjalizujący się w tematyce samorządowej