Kontrola zarządcza w gminie w zakresie zamówień publicznych

Kontrola zarządcza w gminie w zakresie zamówień publicznych./ fot. Shutterstock
Rolę zarządcy w gminie pełni wójt. Odpowiedzialny jest za zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej oraz efektywnej kontroli zarządczej. Wójt jest odpowiedzialny za zaciąganie zobowiązań finansowych w ramach realizacji zamówień publicznych.

Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 1 września 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 607/09). Przyjmuje się więc, że ilekroć przepis przewiduje zadania wykonawcze dla gminy, to zadania takie należy przypisać wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta; dalej: wójt). To on jest bowiem organem wykonawczym gminy. Zadaniem organu wykonawczego gminy jest efektywne zarządzanie gminą. Chodzi tu przede wszystkim o dbanie o jej rozwój, wytyczanie nowych kierunków rozwoju oraz wykonywanie treści uchwał organu stanowiącego.

Polecamy produkt: Klasyfikacja budżetowa 2019

W zakresie dotyczącym zaciągania zobowiązań finansowych w imieniu gminy, jednym z najważniejszych zadań jest określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Ogólnie rzecz ujmując, chodzi o:

  • wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały,
  • ustalenie sposobu i harmonogramu realizacji uchwały,
  • wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie całości lub części zadań wynikających z uchwały.

Oznacza to, że do zadań wójta należy zdecydowanie, przez kogo, w jakich terminach, za pomocą jakich środków i w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1011/09).

Rola wójta w funkcjonowaniu kontroli zarządczej

Wójt odpowiada za funkcjonowanie kontroli zarządczej na poziomie gminy (art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; dalej: u.f.p.). Jego zadaniem jest więc zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej.

Przepisy nie precyzują, co należy rozumieć przez pojęcia "adekwatność", "skuteczność" i "efektywność". Podkreśla się jednak, że według zamierzeń ustawodawcy "adekwatna kontrola zarządcza" w jednostkach publicznych, które ją stosują, działa właśnie w sposób właściwy, skuteczny i efektywny.

Zobacz: Procedury podatkowe

Z kolei "skuteczność kontroli zarządczej" oznacza realizację założonych zadań i celów przy wykorzystaniu dostępnych zasobów. Inaczej mówiąc, działanie skuteczne to takie, które prowadzi do zamierzonego skutku. Miarą skuteczności jest tu tylko stopień zbliżenia się do celu. Nie bierze się pod uwagę kosztów osiągnięcia danego rezultatu.

"Kontrola efektywna" oznacza natomiast rezultat podjętych działań - opisany relacją uzyskanych efektów do poniesionych nakładów.

Zamówienia publiczne na poziomie gminy

Zamówienie publiczne to odpłatna umowa zawierana między zamawiającym a wykonawcą. Jej przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Umowy o zamówienie publiczne są umowami cywilnoprawnymi. Oznacza to, że możliwość zaciągania zobowiązań w tym zakresie w imieniu gminy należy do wójta. W takim przypadku zastosowanie będzie miał art. 46 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Stanowi on, że oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa:

  • jednoosobowo wójt,
  • działający na podstawie upoważnienia wójta zastępca - samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą.

Niemniej jednak, z uwagi na fakt, że zawarcie umowy w ramach zamówienia publicznego wiąże się z powstaniem zobowiązań pieniężnych, stosownie do ust. 2 art. 46 u.s.g., wymaga ono kontrasygnaty skarbnika gminy (głównego księgowego) lub osoby przez niego upoważnionej.

Udzielanie zamówień publicznych związane jest z rozdysponowaniem środków publicznych przez ich wydatkowanie. Należy więc pamiętać, że stosownie do art. 46 ust. 1 u.f.p. jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków. Tym samym kompetencje wójta w zakresie wydatkowania środków finansowych w ramach umów o zamówienie publiczne są w pełni uzależnione od uchwały rady gminy.

Jednym z ważnych obszarów, które powinny zostać objęte mechanizmami kontroli zarządczej, są właśnie zamówienia publiczne. Aby w gminie funkcjonował optymalny system zamówień publicznych, musi on uwzględniać następujące zagadnienia:

  • efektywny system planowania zamówień publicznych,
  • odpowiednio przygotowana merytorycznie i spełniająca wysokie standardy etyczne kadra zajmująca się przygotowaniem, przeprowadzaniem i realizacją zamówienia publicznego,
  • właściwe regulacje wewnętrzne w zakresie zamówień publicznych,
  • skuteczny system delegacji uprawnień i odpowiedzialności w zakresie zamówień publicznych.

Za właściwie funkcjonujący system zamówień publicznych w gminie odpowiedzialność ponosi wójt.

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadza zamawiający. Za samo przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego odpowiada kierownik zamawiającego (art. 18 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 1994 r. - Prawo zamówień publicznych (dalej: Pzp). Kierownikiem zamawiającego jest właśnie wójt. To on określa zatem zasady udzielania zamówień publicznych. Wójt może jednak delegować uprawnienia w tym obszarze (nawet czynności zastrzeżone wyłącznie dla niego) na niższe szczeble zarządzania. Wówczas za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego odpowiadać będą także inne osoby - w takim zakresie, w jakim powierzono im czynności w postępowaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych).

Delegowanie uprawnień w zakresie zamówień publicznych, co do zasady, nie zwalnia kierownika jednostki (wójta) z odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Kierownik jednostki ponosi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania kontroli zarządczej, jeżeli ma to wpływ na:

  • uszczuplenie wpływów należnych tej jednostce, Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego,
  • udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych,
  • zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego lub umowy ramowej z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących formy pisemnej umowy, okresu, na który umowa może być zawarta, lub w przypadku wniesienia odwołania, terminu jej zawarcia,
  • niewyłączenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego osoby podlegającej wyłączeniu z takiego postępowania na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych,
  • unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych określających przesłanki unieważnienia tego postępowania,
  • dokonanie, w zakresie gospodarki finansowej lub w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub przygotowaniu tego postępowania albo w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi, czynności naruszającej dyscyplinę finansów publicznych przez osobę nieupoważnioną do wykonania tej czynności,
  • działanie lub zaniechanie skutkujące zapłatą ze środków publicznych kary, grzywny lub opłaty stanowiącej sankcję finansową, do których stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wiemy już, że przepisy u.f.p. nakładają na wójta obowiązek zapewnienia funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej w gminie. Przepisy nie określają jednak, w jaki sposób ma on zapewnić takie właściwe funkcjonowanie kontroli zarządczej. Nie obligują go również do ustalenia formalnych procedur.

W praktyce jedną z przyjętych form zapewnienia funkcjonowania kontroli zarządczej według ustawowo określonych kryteriów jest regulamin kontroli zarządczej lub zarządzenie w sprawie wykonywania (funkcjonowania) kontroli zarządczej. Wprowadzenie takiego ujednoliconego i sformalizowanego dokumentu nie wyczerpuje jednak obowiązków wójta. Nie gwarantuje też adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli.

Można powiedzieć, że system kontroli zarządczej tworzą dokumenty funkcjonujące w danej jednostce i regulujące jej działanie (przepisy wewnętrzne). Chodzi w szczególności o:

  • instrukcje (obiegu dokumentów, inwentaryzacyjna),
  • zakresy czynności (obowiązków) pracowników,
  • regulaminy (np. udzielania zamówień publicznych),
  • zarządzenia.

Chodzi także o działania o charakterze nieformalnym - wynikające ze zwyczajów i kultury pracy przyjętej w jednostce.

Kontrola zarządcza w jednostce sektora finansów publicznych jest procesem dynamicznym. Jej ukierunkowanie na realizację celów i zadań będzie wymagało uwzględniania zmian w kontroli równolegle ze zmianami celów i zadań jednostki, a także priorytetów w kolejnych latach budżetowych. Przy konstruowaniu systemu kontroli zarządczej w jednostce uwzględnia się nie tylko powszechnie obowiązujące przepisy prawa oraz standardy kontroli zarządczej, lecz także odrębne warunki prawne, finansowe, organizacyjne i kadrowe oraz specyfikę, w jakiej funkcjonuje dana jednostka, samorząd, dział administracji rządowej.

Magdalena Bielikow-Kucharska

doktor nauk prawnych, audytor, wykładowca, ekspert w zakresie prawa zamówień publicznych i odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Podstawy prawne

  • art. 69 ust. 1 pkt 2, art. 46 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870; ost. zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 1537)

  • art. 4 ust. 1 i 3, art. 18c ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (j.t. Dz.U. 2017 r. poz. 1311)

  • art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1579)

  • art. 30, art. 33, art. 46 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 446; ost. zm. Dz.U. z 2017 r. poz. 935)

Księgowość budżetowa
Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2024-2027
30 kwi 2024

Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2024-2027 został przyjęty przez rząd. Dokument przedstawia wstępną prognozę podstawowych wielkości makroekonomicznych i stanowi podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy.

Biała Księga finansów publicznych. Ministerstwo Finansów wydało alarmujący komunikat
29 kwi 2024

W latach 2016-2023 finanse publiczne były obciążone niejawnością i brakiem przejrzystości. Wyprowadzano wydatki poza budżet państwa, ograniczano informacje o stanie finansów oraz nie stosowano standardów jawności danych publicznych. Około 80% wydatków realizowano poza budżetem, co umożliwiało uniknięcie parlamentarnej i społecznej kontroli. Wydatki funduszy Banku Gospodarstwa Krajowego były ponad 7-krotnie wyższe niż w 2015 roku, a dodatkowe koszty obsługi długu wynosiły miliardy złotych - informuje Ministerstwo Finansów.

Rząd zajmie się wieloletnim planem finansowym państwa
29 kwi 2024

"We wtorek Rada Ministrów zajmie się wieloletnim planem finansowym państwa" – powiedział podczas spotkania z dziennikarzami minister finansów Andrzej Domański.

Zagrożenie wypłat bonu energetycznego od 1 lipca 2024 r. Zablokowane urzędy?
27 kwi 2024

Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej informuje o ryzyku "zakorkowania" się urzędów w związku z wprowadzeniem bonu energetycznego oraz ryzyku utraty płynności przyznawania przez gminy świadczeń rodzinnych i świadczeń z funduszu alimentacyjnego. 

Podwyżka opłat za wodę o 14,99%. Weryfikacja dopiero, gdy podwyżka będzie o 15% [Przykład]
24 kwi 2024

To efekt zmiany w prawie zdejmującej kontrolę nad gminami w zakresie podnoszenia opłat za wodę i odprowadzanie ścieków.

Dodatek również dla rodzin zastępczych zawodowych. W planach kwota 1000 zł brutto
24 kwi 2024

Projekt, którym zajmuje się Sejm, zakłada przyznanie dodatków do wynagrodzeń dla osób, które pełnią funkcję rodzin zastępczych zawodowych oraz prowadzą rodzinne domy dziecka. Dodatek ma być wypłacony od 1 lipca 2024 r.

Duża zmiana w budżetówce. 470 mln zł na trzynastki dla pracowników instytucji kultury
16 kwi 2024

Związek Powiatów Polskich: Zmiany dotyczące dodatkowego wynagrodzenia rocznego w instytucjach kultury powinny nastąpić równocześnie ze zmianami w dochodach samorządów, aby na realizację każdego zadania zostały zapewnione adekwatne środki.

Dodatek za wieloletnią pracę: Jak obliczać staż pracowniczy?
27 mar 2024

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku - w przypadku zatrudnienia w ramach dwóch równoległych stosunków pracy, staż pracowniczy niezbędny do ustalenia dodatku za wieloletnią pracę należy ustalać dla każdego stosunku pracy osobno.

Od 25 marca wnioski dla gospodyń o 8000 zł, 9000 zł i 10 000 zł
25 mar 2024

Od dziś można składać wnioski o dofinansowanie dla kół gospodyń wiejskich. Można otrzymać od 8000 zł do 10 000 zł. 

Wymagania do wykonywania niektórych zawodów medycznych od 26 marca 2024 roku. Pytania i odpowiedzi
25 mar 2024

Z dniem 26 marca 2024 roku wejdą w życie przepisy ustawy o niektórych zawodach medycznych, która ureguluje i usystematyzuje wykonywanie aż 15 zawodów medycznych, które wcześniej nie podlegały regulacji ustawowej. Jest to duża zmiana, do której przedstawiciele zawodów medycznych objętych ustawą, powinni się odpowiednio przygotować. Poniżej wymagania do wykonywania niektórych zawodów medycznych – w pytaniach i odpowiedziach.

pokaż więcej
Proszę czekać...