Etat dla głównego księgowego w placówce oświatowej

RIO w Gdańsku, w przedmiotowym zagadnieniu wskazuje na normy prawne w art. 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 ustawy o systemie oświaty oraz z art. 53 ust. 1 i 2 i 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Z pierwszego zespołu norm prawnych wynika m.in., że do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości i organizacyjnej szkoły lub placówki, przy czym w celu wykonywania tych zadań organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek. Wskazany zespół norm prawnych (art. 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 uso) rozumiany jako lex specialis wobec art. 53 ust. 1 i 2 i 54 ust. 1 ufp, może implikować tezę o braku konieczności pozostawania w stosunku pracy głównego księgowego w danej placówce oświatowej (np. szkole) skoro zadania m.in. z zakresu obsługi finansowej mogą być prowadzone bądź we wspomnianej formie jednostki obsługi ekonomiczno – administracyjnej bądź na zasadzie wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej. W konsekwencji w myśl tej tezy za dopuszczalne uznać można by stanowisko o braku przeszkód do powierzenia przez dyrektora danej placówki oświatowej obowiązków w zakresie gospodarki finansowej pracownikowi innej jednostki budżetowej np. jednostki obsługi ekonomiczno–administracyjnej szkół i placówek oświatowych.

Z drugiego zespołu norm wynika, iż kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki, przy czym może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Natomiast głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych jest pracownik, któremu wspomniany kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie: prowadzenia rachunkowości jednostki, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi oraz dokonywania wstępnej kontroli w zakresie wynikającym z art. 54 ust. 1 pkt 3 ufp. Ten z kolei zespół norm (art. 53 ust. 1 i 2 i art. 54 ust. 1 ufp) bez uwzględnienia charakteru prawnego lex specialis ww. przepisów uso, może implikować tezę o konieczności pozostawania w stosunku pracy głównego księgowego w danej placówce oświatowej (np. w szkole), co zarazem wyklucza możliwość powierzenia obowiązków w zakresie gospodarki finansowej pracownikowi innej jednostki budżetowej, np. jednostki ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek oświatowych.

W ocenie RIO w Gdańsku dla oceny prawnej poruszonych we wniosku zagadnień kluczowe jest uwzględnienie wzajemnej relacji pomiędzy wskazanymi wyżej przepisami prawa. Co jednak warte podkreślenia, nawet gruntowna analiza ich treści nie pozwala, zdaniem RIO, na zajęcie jednoznacznego stanowiska, które mogłoby służyć za podstawę rozwiązania poruszonego problemu.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że co prawda z jednej strony, w celu wykonywania ustawowych zadań organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek (nie jest jednak jednoznaczne, czy to uregulowanie stanowi lex specialis wobec art. 53 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 ust. 1 ufp), to z drugiej strony kierownik jednostki sektora finansów publicznych (np. dyrektor szkoły) może powierzyć obowiązki i odpowiedzialność we wskazanym wyżej zakresie głównemu księgowemu, który posiada status pracownika tej jednostki.

Dostępne stanowiska prawne, opinie i orzeczenia sądowo-administracyjne nie rozstrzygają w sposób jednoznaczny i przekonywujący faktu, czy art. 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 uso rozumiany powinien być jako lex specialis wobec art. 53 ust. 1 i 2 i art. 54 ust. 1 ufp, co mogłoby implikować tezę o braku konieczności pozostawania w stosunku pracy głównego księgowego w danej placówce oświatowej (np. szkole), czy też wręcz przeciwnie, że zespół norm prawnych ufp winien być traktowany nadrzędnie wobec ww. uregulowań uso a tym samym, bez uwzględnienia charakteru prawnego tych ostatnich norm jako lex specialis, co mogłoby implikować jednak tezę o konieczności pozostawania w stosunku pracy głównego księgowego w danej placówce oświatowej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w większości wspomnianych stanowisk prawnych, opinii oraz w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 1201/12) w zasadzie podziela się w sposób pośredni tezę, po pierwsze o braku konieczności pozostawania w stosunku pracy głównego księgowego w danej placówce oświatowej skoro zadania m.in. z zakresu obsługi finansowej mogę być prowadzone bądź we wspomnianej formie jednostki obsługi ekonomiczno – administracyjnej bądź na zasadzie wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej, po drugie, wskazuje się na brak przeszkód aby dyrektor placówki oświatowej mógł powierzyć obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikowi innej jednostki budżetowej, np. jednostki obsługi ekonomiczno – administracyjnej szkół i placówek oświatowych.

Polecamy serwis: Kadry

Wspomniane stanowiska nie zawierają, zdaniem RIO w Gdańsku, w pełni przekonywującej argumentacji za dopuszczalnością stosowania tych rozwiązań. W pierwszej kolejności odnosząc się do ww. wyroku przytoczyć można następujący fragment jego uzasadnienia: ,,Zaznaczyć należy również, że w przypadku wyodrębnionego przedmiotową uchwałą stanowiska głównego księgowego obsługiwanych jednostek, dyrektorzy poszczególnych jednostek podpisali stosowne porozumienia z osobą piastującą to stanowisko, powierzając jej określone obowiązki i odpowiedzialność za ich realizację. W konsekwencji więc i oni sprawują nad nią w tym zakresie nadzór i ponoszą odpowiedzialność za powierzone jej zadania (art. 53 ust. 2, art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości).’’ Warto jednak zauważyć, że taki kierunek wykładni przepisów w ogóle nie uwzględnia specyfiki art. 54 ust. 1 ufp i nie odnosi się do statusu pracowniczego osoby zajmującej stanowisko głównego księgowego, przyjmując przy tym formułę, której stosowanie w praktyce może wzbudzić uzasadnione wątpliwości, w szczególności w kontekście przepisów prawa pracy dotyczących podstawowej cechy umownego stosunku pracowniczego, a mianowicie podporządkowania pracownika określonemu pracodawcy. Odnosząc się z kolei do odpowiedzi z dnia 6 grudnia 2013 r. Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów na interpelacją poselską nr 22416 w sprawie zatrudnienia głównego księgowego przez jednostki samorządu terytorialnego, zdaniem RIO należy wskazać, że nie zawiera ona jednoznacznej aprobaty za którymkolwiek z omawianych wariantów. W ww. piśmie autor przywołał jedynie przepisy prawne będące przedmiotem wątpliwości oraz wskazał, że: ,,Regulacje te nie zawierają jednak przepisów szczególnych dotyczących kwestii zatrudnienia głównego księgowego w jednostce organizacyjnej samorządu terytorialnego’’. W dalszej kolejności wskazał, że w procesie uchwałodawczym pozostaje projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który zawiera również propozycję zmiany art. 54 ufp.

Trudno w literaturze spornego zagadnienia znaleźć stricte stanowiska opozycyjne. RIO w Gdańsku posiada wiedzę w tym zakresie kierunkowym właściwie tylko o jednym pisemnym stanowisku organu administracji publicznej. W zakresie nadrzędności norm prawnych art. 53 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 ust. 1 ufp wobec uregulowań uso wypowiedziała się Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie w piśmie z dnia 12 lutego 2008 r. znak K-0542/11/MK/08 (uwzględnia aktualne brzmienie uregulowań uso). W piśmie tym wskazano że: ,,(…) głównym księgowym danej jednostki może być wyłącznie jej pracownik (również zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy), któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie: (…)’’.

Poza ww. wspomnianym stanowiskiem pozostałej argumentacji opozycyjnej można poszukiwać odwołując się do hierarchicznie określonych zasad, które funkcjonują w prawie administracyjnym, a których istotność podkreśla się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Powołując się m.in. na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 565/06, wskazać należy, że zasadą stosowaną przy wykładni norm o charakterze kompetencyjnym jest zakaz domniemania kompetencji, zakaz stosowania wykładni rozszerzającej oraz zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przedkładając istotę  tego orzeczenia na zakres norm prawnych art. 5 ust 7 pkt 3 i ust. 9 uso nie sposób nie zauważyć, że przepisy te bez wątpienia mają charakter norm kompetencyjnych, skoro wprost z nich wynika że organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno – administracyjnej szkół i placówek. Zdaniem RIO w konsekwencji nie jest prawnie dopuszczalna taka ich interpretacja poprzez wykładnię rozszerzającą, która usprawiedliwiałyby pominięcie – do oceny ww. problematyki – norm prawnych art. 53 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 ust. 1 ufp. Podkreślić należy, że naczelną zasadą w prawie administracyjnym, wielokrotnie potwierdzaną w orzecznictwie jest zasada legalizmu. Trafnie opisał tą zasadę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 50/07, mianowicie: ,,(…) W prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada,  iż to, co nie jest zabronione jest dozwolone. Wręcz przeciwnie, zasadą prawa administracyjnego jest działanie ściśle na podstawach i w granicach prawa (zasada legalizmu). (…)’’. W kontekście powyższego zdaniem RIO w Gdańsku wszelkie próby dokonania szerokiej interpretacji przepisu prawa, czy nawet jego nadinterpretacji, nie mogą mieć miejsca i nie mogą uzasadniać określonego kierunku wykładni celowościowej określonego przepisu. W tym kontekście, zdaniem Izby, nie można opierać się na wykładni celowościowej art. 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 uso, albowiem taka metoda interpretacji norm prawa administracyjnego pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu, która jest traktowana priorytetowo w prawie administracyjnym.

Abstrahując od istnienia opisanych wyżej rozbieżnych kierunków interpretacyjnych na tle stosowania norm art. 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 uso i art. 53 ust. 1 i 2 i art. 54 ust. 1 upf, zdaniem RIO poruszone zagadnienie jest bardzo doniosłe zarówno w kontekście tworzenia jednostki obsługi ekonomiczno administracyjnej szkół i placówek, jak i organizowania wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej prowadzonych szkół i placówek. Zdaniem RIO można by bowiem wysnuć wniosek z literalnego brzmienia art. 54 ust. 1 ufp, że główny księgowy, musi posiadać status pracownika tej jednostki, aby była podstawa prawna do wykonywania przez niego ustawowych obowiązków. Przy takiej koncepcji interpretacyjnej takiego statusu nie posiada jednak jakakolwiek inna osoba np. pracownik jednostki obsługi ekonomiczno – administracyjnej szkół i placówek oświatowych, niespełniająca przesłanki pozostawania w stosunku pracy w danej jednostce w charakterze głównego księgowego. Zdaniem RIO trudno uznać, aby art. 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 uso stanowił samodzielną podstawę do powierzenia obowiązków we wskazanym wyżej zakresie innej osobie aniżeli głównemu księgowemu, który posiada status pracownika tej jednostki. Mogą się pojawić również dodatkowe wątpliwości przy organizowaniu wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej prowadzonych szkół i placówek, albowiem wskazany zakres czynności obsługowych może nie mieścić się w zakresie zadań gminy, a podjęcie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały o prowadzeniu takich działań może nie znajdować uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

Podsumowując powyższy zakres rozważań zdaniem RIO w Gdańsku możliwe jest rozwiązanie polegające na zapewnieniu obsługi finansowej przez tworzenie jednostek obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub zorganizowanie wspólnej obsługi finansowej prowadzonych szkół i placówek, jednakże mając na względzie specyfikę uregulowań ufp, co oznacza, że w ramach tejże obsługi, główny księgowy musi pozostawać w stosunku pracy w danej placówce oświatowej. Kwestie uboczne a związane ze sposobem ukształtowania tego stosunku pracy pozostają w gestii umownej zainteresowanych stron, czyli kierownika danej placówki oświatowej i osoby zajmującej stanowisko wspomniane w zdaniu poprzedzającym.

Pozostałe ewentualne rozwiązania kwestii prowadzenia obsługi, w szczególności możliwość powierzenia obowiązków w zakresie gospodarki finansowej pracownikowi innej jednostki budżetowej, np. jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek oświatowych, mogą być przedmiotem uzasadnionych wątpliwości prawnych, szczególnie w obliczu niejasnych relacji pomiędzy art. 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 uso a art. 53 ust. 1 i 2 i 54 ust. 1 ufp. Do czasu zaś nowelizacji tych przepisów nie wydaje się być zasadne sięganie do wykładni celowościowej, aby uzasadnić wariant, w którym zespół norm prawnych art. 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 uso, mógłby być traktowany jako lex specialis wobec art. 53 ust. 1 i 2 i art. 54 ust. 1 ufp.

Ustosunkowując się w dalszej części do wniosku, wskazać należy, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ufp za całość gospodarki finansowej jednostki odpowiedzialny jest kierownik jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie z zapisem §6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, sprawozdania jednostkowe są sporządzane przez kierowników jednostek organizacyjnych na podstawie ewidencji księgowej. Natomiast z §9 pkt 1 ww. rozporządzenia wynika, że kierownicy jednostek są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym. W konsekwencji, zdaniem RIO w Gdańsku, z ww. przepisów wynika, że dyrektor zespołu ekonomiczno-administracyjnego sprawozdania, zostaną zatwierdzone przez dyrektora jednostki, np. szkoły, dla której sprawozdania zostały  sporządzone. Mimo więc, że fizycznie obsługa ekonomiczno-administracyjna mogłaby nie znajdować się bezpośrednio w szkole, to fakt ten nie zwalnia dyrektora szkoły z odpowiedzialności za prawidłową realizację planu finansowego.

Opisany sposób ukierunkowania odpowiedzialności na kierownika jednostki organizacyjnej znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie regionalnych komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach Naruszeniu Dyscypliny Finansów Publicznych, jak i w orzecznictwie sądowo – administracyjnym. W uzasadnieniu orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Krakowie z dnia 8 lipca 2014r. znak RKO-522/31/14, wskazano m.in. że: ,, Z przytoczonych przepisów wynika, że to kierownik jednostki jest zobowiązany sporządzić i przekazać sprawozdanie odbiorcy tego sprawozdania, niezależnie od tego, kto technicznie przygotował dane do tego sprawozdania. Podpis kierownika jednostki na tym sprawozdaniu oraz czynności skutecznego pod względem prawnym przekazania sprawozdania odbiorcy są czynnościami z zakresu reprezentacji jednostki. Zakresu reprezentacji nie można z kolei przenieść ani ograniczyć ze skutkiem wobec osób trzecich.’’. Natomiast w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010r. sygn. akt V SA/WA 103/10 wskazano m.in. że: ‘’Tylko wyraźne zastrzeżenie w przepisach ustawy mogłoby stanowić o możliwości powierzenia określonych kompetencji innemu pracownikowi. Takich zastrzeżeń, co do sprawozdawczości budżetowych nie ma. (…) Przekazanie sprawozdania jest czynnością z zakresu reprezentacji jednostki, której to czynności w opisanym stanie prawnym nie można skutecznie przekazać innemu podmiotowi.’’.

Warto też odnotować, że sprawozdanie budżetowe powstaje z momentem złożenia na nim podpisu przez kierownika jednostki, niezależnie od tego, kto technicznie je sporządził oraz kto – poza kierownikiem jednostki – jeszcze je podpisał (tak: orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach Naruszenia Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 15 listopada 2010r. znak BDF1/4900/10/11-12/RN-6-7/10/145).

Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że czynność przekazania właściwym odbiorcom sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania nie należy do zakresu gospodarki finansowej i nie może zostać powierzona, gdyż wynika z istoty kompetencji kierownika jednostki.

Odnosząc się do wniosku w zakresie pytania dotyczącego możliwości ponoszenia odpowiedzialności na gruncie ustawy z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 168  z późn. zm.) za czyny związane z prowadzeniem obsługi ekonomiczno – administracyjnej szkół przez odrębną jednostkę budżetową wskazuję, że zgodnie z art. 13 pkt 11 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 z późn. zm.) regionalne izby obrachunkowe udzielają wyjaśnień na wystąpienia uprawnionych podmiotów, jednakże tylko w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych. Natomiast materia objęta pytaniem zawartym we wniosku przekracza ten zakres. Ponadto wskazać należy, że organami właściwymi rzeczowo do dokonania oceny prawnej danego czynu w kontekście przesłanek odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, są m.in. wspomniane wyżej regionalne komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Niezależnie od powyższego, poddaje się zapoznanie ze stosownym orzecznictwem w ww. zakresie przedmiotowym, które może być pomocne w poznaniu mechanizmu ponoszenia ww. odpowiedzialności, w tym np. z treścią orzeczenia RIO w Krakowie z dnia 8 lipca 2014r. znak RKO-522/31/14.

Podsumowując, główny księgowy musi pozostawać w stosunku pracy w danej placówce oświatowej. Kwestie uboczne a związane ze sposobem ukształtowania tego stosunku pracy pozostają w gestii umownej zainteresowanych stron, czyli kierownika danej placówki oświatowej i głównego księgowego.

Źródło: Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku

Zobacz także: Zmiany w Kodeksie pracy w 2015 roku