Jak ująć w budżecie gminy dodatki energetyczne [pellet, drewno, gaz LPG, olej]

• OPINIA „Jak ująć w budżecie gminy dodatki energetyczne”
• 1. Charakter prawny dochodów gminy na zadanie rządowe
• 2. Paragrafy dla dochodów budżetu gminy na wypłaty dodatków i rekompensat
• 3. Dobór działu i rozdziału dla dochodów i wypłat (czytajmy ustawę o działach administracji rządowej)
• 4. Planowanie wypłat do odpowiedniej grupy wydatków bieżących
• 5. Paragrafy wydatków na dodatki i rekompensaty
• 6. Dochody budżetu gminy z odsetek bankowych od środków Covid-19 oraz wydatki nimi finansowane
• 7. Dochody budżetu gminy z tyt. „2%” udziału gminy w otrzymanych środkach COVID-19

Poniżej publikujemy w całości opinię członka kolegium RIO w Krakowie.

OPINIA „Jak ująć w budżecie gminy dodatki energetyczne”

Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. poz. 1692, zm. z 2022 r. poz. 1967) – „u.d.w.” oraz ustawa z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. poz. 1967), w skrócie: "ustawa o wsparciu odbiorców ciepła" - zapewniają wsparcie dla dużej grupy gospodarstw domowych, wspólnot mieszkaniowych, spółdzielni mieszkaniowych, podmiotów wrażliwych wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez pokrycie części nakładów wynikających ze wzrostu kosztów ogrzewania.

Ustawa z 15.09.2022 r. o wsparciu odbiorców ciepła - zawiera przepisy określające zadania samorządu terytorialnego. Ustawa ta jednoznacznie stanowi, że:
(a) wypłata rekompensat dla przedsiębiorstw energetycznych, o których mowa w art. 3 ust. 2 (co odbija się na cenie ciepła dla odbiorców), (b) wypłata 4 rodzajów dodatków dla gospodarstw domowych oraz
(c) wypłata dodatków dla podmiotów wrażliwych
- jest zadaniem zleconym gminie z zakresu administracji rządowej.

Tak samo wypłata dodatku węglowego z ustawy z 5.08.2022 r, - jest zadaniem zleconym gminie z zakresu administracji rządowej.
Prawo beneficjenta do otrzymania każdego z ww. rodzajów świadczeń, o ile mieści się w "polityce społecznej" państwa, o tyle ze względu na powszechny dostęp o świadczeń, nie czyni z nich świadczeń pomocy społecznej/socjalnej.

1. Charakter prawny dochodów gminy na zadanie rządowe

W ustawie o dodatku węglowym i w tzw. ustawie o wsparciu odbiorców ciepła dochodzi do istotnych odstępstw od konstytucyjnych reguł z art. 166 ust. 2 i art. 167 ust. 2 Konstytucji R.P.

Przekazywane gminie środki na zadanie rządowe nie stanowią dotacji celowej z budżetu państwa (art. 167 ust. 2 Konstytucji).

Zaplanowane w budżecie gminy nie stanowią dochodów klasyfikowanych jako: § 201 - "Dotacja celowa otrzymana z budżetu państwa na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminie (związkom gmin, związkom powiatowo-gminnym)".

W efekcie czego błędnymi stają się wyjaśniania dla gmin udzielane ze strony niektórych r.i.o. oraz Związku Miast Polskich, jakoby przekazane gminie środki miałyby rzekomo być objęte gwarancjami z art. 165 ust. 2 Konstytucji, w postaci możliwości sięgania (jak przy dotacjach z budżetu państwa) po powództwo przeciw Skarbowi Państwa z art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1672, z późn. zm.) – u.d.j.s.t..

Jest to błędne z dwóch powodów: w art. 49 u.d.j.s.t. jest mowa o dotacjach z budżetu państwa na zadania zlecone. O ile środki COVID-19 gmina otrzymuje na zadania zalecone dwoma ww. ustawami, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej , o tyle przekazywane środki nie stanowią dotacji budżetowej i nie pochodzą z budżetu państwa.

Dlatego wystąpienie z powództwem, jak radzą r.i.o. oraz podpowiada ZMP, naraża gminę na poniesienie kosztów postępowania sądowego spowodowanych bezzasadnym pozwem.

Na wypłaty dodatków i rekompensat gmina otrzymuje środki państwowe, nie będące środkami budżetu państwa. Gromadzone są na podstawie na rachunku Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 , w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK).

Fundusz ten działa na zasadach i w trybie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568, z późn. zm.).

Przekazanie gminie środków Funduszu COVID-19 przez wojewodę, nie jest wydatkiem budżetu państwa, a tym samym nie stanowi "dotacji budżetowej", aby można było ich dochodzić od wojewody na zasadach z art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t.. Środki te trafiają do gminy na osobny rachunek COVID-19, za pośrednictwem osobnego rachunku bankowego Funduszu COVID-19 u wojewody. Środki przelane z BGK na rachunek COVID- 19 do wojewody, nie są traktowane jako dochód budżetu państwa. Są to środki na zadania rządowe gminy, ale wbrew art. 167 ust. 2 Konstytucji i art. 49 u.d.j.s.t. , przekazane gminie nie są dotacją celową z budżetu państwa.

2. Paragrafy dla dochodów budżetu gminy na wypłaty dodatków i rekompensat

Źródłem środków dla gmin na realizację wypłat, jako zdań zleconych z zakresu administracji rządowej - są zapewnione gminie przez wojewodę środki obsługiwanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK), Funduszu Przeciwdziałania COVID-19.

Mając na uwadze powszechny charakter systemu wypłaty dodatków, dochodów na zadanie jakie obiektywnie nie służy „przeciwdziałaniu Covid-19” - dochody te nie są możliwe do zaklasyfikowania, jako "dochody celowe" z istniejącego paragrafu 218 „Środki z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, z przeznaczeniem "na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19”.

Przeciw zasadności posłużenia się podziałką: § 218 dla oznaczenia dochodów na wypłaty powszechnych świadczeń (tj. dodatków i rekompensat) przemawia objaśnienie,, iż § 218 obejmuje środki z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, o którym mowa w ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568, z późn. zm.).

Wypłata dodatków jest zadaniem z art. 65 ust. 5 pkt 6 i 7 ww. ustawy.

Wypłaty dodatków, jakby nie patrzeć na efekt powodowany zakupem paliw i rekompensatami dla ciepłowników, nie służą przeciwdziałaniu pandemii Covid-19.

Dokonywane przez gminę płatności nie będąc "związanymi z przeciwdziałaniem COVID-19", nie powinny być opisywane podziałką - "§ 218".

Fundusz Covid-19, jako zasób środków publicznych, nie jest funduszem celowym w rozumieniu art. 9 pkt 7 i art. 29 FinPubU. Oznacza to, że ich zaplanowanie w budżecie gminy nie może dokona się za pomocą podziałki § 217 „Środki otrzymane z państwowych funduszy celowych na realizację zadań bieżących jednostek sektora finansów publicznych”.

BGK nie należy do jednostek sektora finansów publicznych, zatem odpada również możliwość oznaczenia ww. środków COVID-19 podziałką § 246 Środki otrzymane od pozostałych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych na realizację zadań bieżących jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych.

Równocześnie okoliczność, że wypłacając dodatki gmina nie realizuje zadania własnego, a zadanie rządowe, powoduje że środków na wydatki z BGK nie można zaklasyfikować do § 270 - "Środki na dofinansowanie własnych zadań bieżących gmin, powiatów (związków gmin, związków powiatowo-gminnych, związków powiatów), samorządów województw, pozyskane z innych źródeł”.

Na okoliczność otrzymywania wpłaty od BGK, jedynym "otwartym" w klasyfikacji i ogólnym do zastosowania pozostaje paragraf 097 „Wpływy z różnych dochodów”, który zgodnie z objaśnieniami obejmuje wszystkie „pozostałe dochody nieobjęte poszczególnymi paragrafami, w szczególności (…): - wpłaty od Banku Gospodarstwa Krajowego.”.

3. Dobór działu i rozdziału dla dochodów i wypłat (czytajmy ustawę o działach administracji rządowej)

Celem całego przedsięwzięcia dokonywanego łącznie obydwiema ustawami jest wsparcie gospodarstw domowych i podmiotów wrażliwych w zaopatrzeniu w ciepło na zimę 2022/23.

W katalogu działań (działów) administracji publicznej z ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, działania z dwóch ww. ustaw mieszczą się w "zabezpieczeniu społecznym"(art. 31). Tam zaś nie należą do grupy zadaniowej: "pomocy społecznej i świadczeń dla osób i gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej".

Powszechny charakter prawa do otrzymania rocznego świadczenia pieniężnego jakie nie jest świadczeniem udzielanym ze względu na sytuację materią beneficjenta uzasadnia klasyfikację dochodu celowego i wydatku poza działem 852 „Pomoc społeczna”, w dziale 853 „Pozostałe zadania z zakresu polityki społecznej”, w rozdziale 85395 „Pozostała działalność”.

Problemowe zatem staje się zaklasyfikowanie przez gminy środków na rekompensaty i wydatków z tytułu wypłaty rekompensat. Zapewne niektóre gminy całość dochodów i wydatków z dwóch ww. ustaw będzie skłonna umieszczać w rozdziale 85395. Mimo to charakter prawny dopłat i ich funkcja (cel) przemawiałyby za ich zaplanowaniem w Dziale 400 - Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz i wodę, rozdziale 40001 Dostarczanie ciepła. Przy czym płacąc rekompensatę gmina nie finansuje kosztów usługi (jak par. 426).

4. Planowanie wypłat do odpowiedniej grupy wydatków bieżących

Wydatek gminy, jako wypłata dodatku dla osób fizycznych (gospodarstw domowych) w budżecie gminy znajdzie miejsce w rozdziale 85395 w ramach wydatków bieżących w grupie 1300 : Świadczenia na rzecz osób fizycznych (art. 236 ust. 3 pkt 3 ustawy)”. Z kolei wypłaty dla wspólnot mieszkańców i spółdzielni mieszkaniowych znajdzie miejsce w grupie 1100: „Wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań (art. 236 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy)”.

Wypłaty rekompensat, czy to w rozdziale 85395, czy w rozdziale 40001 - Dostarczanie ciepła - również w budżetach gmin będą planowane w grupie wydatków bieżących 1100: „Wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań (art. 236 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy)”.

5. Paragrafy wydatków na dodatki i rekompensaty

Wypłata dodatków dla uprawnionych osób fizycznych w rozdziale 85395 powinna być klasyfikowana jako § 303 „Różne wydatki na rzecz osób fizycznych”. Wypłata dodatków dla wspólnot mieszkańców i spółdzielni oraz rekompensat dla przedsiębiorców energetycznych powinna być wydatkiem z § 443 Różne opłaty i składki, jako płatność nie mieszcząca się w innych (szczegółowych) paragrafach.

6. Dochody budżetu gminy z odsetek bankowych od środków Covid-19 oraz wydatki nimi finansowane

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.d.w. oraz zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy o wsparciu odbiorców ciepła - odsetki bankowe od środków COVID-19 otrzymanych na realizację płatności z dwóch ww. ustaw - stanowią dochód budżetu gminy, jaki powinien zostać przeznaczony na przedsięwzięcia służące zwiększeniu efektywności energetycznej.

Odsetki bankowe powinny być klasyfikowane wespół z dochodami, z jakich pochodzą w rozdziale 85395 - z zastosowaniem podziałki § 092 "Wpływy z pozostałych odsetek".

Ich zaplanowanie w budżecie gminy dokonuje się uchwałą rady gminy. Z tego powodu, że z odsetkami bankowymi od środków COVID-19 prawo wiąże wymóg poniesienia na ich równowartość wydatków na przedsięwzięcia służące zwiększeniu efektywności energetycznej., do tak określonego źródła dochodu i jego przeznaczenia znajduje zastosowanie przepis art. 237 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wraz z art. 42 ust. 2 i art. 212 ust. 1 pkt 8 ustawy o finansach publicznych. Oznacza to, że w planie dochodów budżetu gminy roku 2022 należy pod rozdziałem 85395 wyodrębnić odsetki na § 092. Z kolei w planie wydatków w dziale 400 - Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz i wodę, rozdziale 40095 – Pozostała działalność, należy zaplanować gminne zadanie na przedsięwzięcia służące zwiększeniu efektywności energetycznej. Wydatki mogą mieć charakter materialny lub niematerialny. W niektórych gminach owo wyodrębnienie przyjmie postać wprowadzenia do uchwały budżetowej ww. wyodrębnień w postaci osobnego załącznika zestawiającego dochody z odsetek i wydatki z nich ponoszone.

7. Dochody budżetu gminy z tyt. „2%” udziału gminy w otrzymanych środkach COVID-19

Według art. 5 ust. 2 u.d.w. Przy ustalaniu wysokości środków na realizację wypłat dodatku węglowego uwzględnia się koszty wypłacania odbiorcom dodatku węglowego, w wysokości 2% łącznej kwoty dotacji wypłaconych w gminie. Nie powinno mylić niefortunnie użyte słowo „dotacja”. Wypłata dodatku nie nosi cech dotacji budżetowej w rozumieniu art. 126 ustawy o finansach publicznych, co najmniej z tego powodu, że beneficjent dodatku nie rozlicza się przed gminą z jego wykorzystania.

Błąd ten nie wystąpił w analogicznych przepisie art. 32 ust. 2 ustawy o wsparciu odbiorców ciepła. Według jego treści, przy ustalaniu wysokości środków na realizację wypłat rekompensat dla przedsiębiorstw energetycznych, o których mowa w art. 3 ust. 2, oraz wypłat dodatków dla gospodarstw domowych i dodatków dla podmiotów wrażliwych – należy uwzględniać koszty wypłacania odbiorcom tych rekompensat oraz tych dodatków, w wysokości 2% łącznej kwoty środków wypłacanych przez gminę.

Należy podkreślić, że przewidziany w dwóch ww. ustawach 2% udział własny gminy w środkach otrzymanych od wojewody na zadania rządowe, nie jest naliczany od kwoty otrzymanej od wojewody, gdyż zgodnie z treścią literalną przepisów, jest to dochód od środków wypłacanych. Oznacza to, że gmina nalicza dla siebie 2% udziału, od każdego indywidualnie (kasowo) dokonanego wydatku. Nie może naliczać i przejmować dochodów szacowanych od kwoty łącznej otrzymanej od wojewody. Dopiero z momentem wypłaty dodatku lub rekompensaty gmina nabywa prawo do 2% udziału.

Organem gminy właściwym do wprowadzenia do budżetu dochodów z 2% udziałów jest rada gminy na zasadach z art. 50a ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.