Nowelizacja ustawy o podatkach i opłatach lokalnych a wygaśnięcie uchwał w sprawie opłaty targowej

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 roku (sygn. II FSK 3500/17) Naczelny Sąd Administracyjny w całości uwzględnił skargę kasacyjną jednej z wielkopolskich rad gmin i uchylił zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu oraz zaskarżoną uchwałę RIO w Poznaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jednego z przepisów uchwały rady gminy w sprawie opłaty targowej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach:

Rada gminy w grudniu 2016 roku podjęła nową uchwałę w sprawie opłaty targowej. W § 5 przedmiotowej uchwały uchylono w całości wcześniejszą uchwałę z 2011 roku w sprawie opłaty targowej.

Powyższe działanie spotkało się z krytyczną oceną ze strony Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, która w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdziła nieważność § 5 nowej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż uchwała z 2011 roku wygasła z mocy prawa wraz ze zmianą podstawy prawnej upoważniającej do jej wydania, tj. z dniem 31 grudnia 2015 roku. Z dniem 1 stycznia 2016 roku weszła bowiem w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych usta, która dokonywała zmian w przepisach dotyczących opłaty targowej. Kluczowa zmiana w tym zakresie polegała na tym, iż rada gminy uzyskała kompetencję do decydowania o wprowadzeniu opłaty targowej, która utraciła charakter obligatoryjny dla gmin. Tym samym - zdaniem organu nadzoru - uchylenie przez radę gminy nieobowiązującego przepisu było bezprzedmiotowe.

Rada gminy w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzuciła uchwale RIO naruszenie przepisów Konstytucji RP, ustawy o samorządzie gminnym oraz Zasad techniki prawodawczej. Zdaniem rady gminy uchwała z 2011 roku nie wygasa na skutek zmiany przepisów, a tym samym chcąc uchwalić nową uchwałę w tym zakresie należało równolegle uchylić uchwałę dotychczasową. Zdaniem Skarżącej nowelizacja ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie zmieniła zakresu spraw przekazanych do uregulowania uchwałą, a jedynie zmieniła charakter kompetencji organu w tym zakresie, czyniąc ją kompetencją fakultatywną (rada gminy mogła, ale nie musiała podejmować uchwały w sprawie opłaty targowej).

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2017 roku (sygn. I SA/Po 435/17) WSA w Poznaniu w całości oddalił skargę rady gminy. Sąd uznał – podobnie jak RIO w Poznaniu – uchwała z 2011 roku utraciła moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2015 roku. Zdaniem Sądu dokonana nowelizacja spowodowała rzeczywistą, a przy tym istotną zmianę zakresu spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym, a w skutek tego dotychczasowa uchwała rady gminy stała się niezgodna z nowymi przepisami.

Od powyższego wyroku rada gminy wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Zobacz: Finanse publiczne

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 roku (sygn. II FSK 3500/17) Naczelny Sąd Administracyjny w całości uwzględnił skargę kasacyjną rady gminy. Zdaniem NSA nowelizacja ustawy o opłatach i podatkach lokalnych z 2015 roku rozszerzyła zakres upoważnienia organów jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia prawa na obszarze ich działania poprzez stanowienie o wprowadzeniu opłaty targowej. NSA podkreślił – powołując się w tym zakresie na poglądy doktryny – iż Konstytucja RP odmiennie definiuje więź pomiędzy ustawą a rozporządzaniem, oraz ustawą a aktem prawa miejscowego. Przekłada się to na reguły walidacyjne dotyczące obowiązywania prawa (ściślej: norm prawnych). Zdaniem sądu „akt prawa miejscowego nie przestaje obowiązywać z chwilą jakiejkolwiek zmiany przepisu zawierającego normę upoważniającą, ale z chwilą utraty upoważnienia. Zmiana normy upoważniającej skutkuje zaś oceną, że dotychczasowy akt wykonawczy traci moc w zakresie, w jakim stał się sprzeczny z dotychczasową normą upoważniającą”.

NSA zwrócił także uwagę, iż „zasada zaufania obywatela do Państwa (art. 2 Konstytucji RP) wymaga, aby obywatel nie pozostawał w niepewności co do obowiązywania bądź derogowania normy prawnej, która może zastosowana w stosunku do niego. Nie do pogodzenia z zasadą zaufania obywatela do państwa byłoby uznanie, że adresat danej normy prawnej – dostrzegając brak w systemie prawa przepisu derogującego określoną normę oraz konsekwentną praktykę jej stosowania przez organy władzy publicznej – powinien mieć jakiekolwiek podstawy do uznawania, że norma taka nie jest elementem systemu prawa.”.

W ocenie Sądu porównanie stanu prawnego, dotyczącego upoważnienia gminy do stanowienia prawa w zakresie opłaty targowej przed 1 stycznia 2016 r. i po tej dacie wskazuje na to, że wejście w życie ustawy nowelizującej nie miało wpływu na zakres upoważnienia gminy do stanowienia stawek opłaty targowej, możliwości zarządzenia ich poboru w drodze inkasa, wyznaczenia inkasenta i określenia jego wynagrodzenia.

Co istotne NSA wskazał, iż „opłata targowa, jak i przykładowo opłata miejscowa (której przepis ten również dotyczy) po nowelizacji mogły być wprowadzane przez gminy fakultatywnie. Tym samym można przyjąć, że uchylenie aktów, wydanych na podstawie art. 19 pkt 2 u.p.o.l. mogłoby być konsekwencją rezygnacji gminy z wprowadzenia opłaty targowej i miejscowej bądź konieczności odmiennej regulacji kwestii objętych tych aktem. Rezygnacja z opłaty targowej powodowałaby także konieczność uchylenia uchwały określającej stawki tej opłaty. Zmiana ustawy nie powodowała jednak jednoczesnego uchylenia uchwał podjętych przed 1 stycznia 2016 r. na podstawie art. 19 pkt 1 lit.a i pkt 2 u.p.o.l. w tym zakresie bowiem upoważnienie do ich wydawania nie uległo zmianie i istniało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej i po jej wejściu w życie w tym samym zakresie.”.

Powyższy wyrok NSA może mieć istotne znaczenie dla szeregu gmin. Z jednej strony wynika z niego, iż gminy, które nie podjęły po nowelizacji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nowych uchwał w sprawie opłaty targowej mogą ją nadal pobierać na podstawie uchwał dotychczasowych. Z drugiej zaś strony z wyroku tego wynika, iż rady gmin, które podjęły nowe uchwały w sprawie opłaty targowej bez uchylenia uchwał dotychczasowych naruszyły prawo. Nie sposób jednak ocenić jak naruszenie to zostanie potraktowane przez sądy w przypadku ewentualnych skarg.

Maciej Kiełbus

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl