REKLAMA

REKLAMA

Kategorie
Zaloguj się

Zarejestruj się

Proszę podać poprawny adres e-mail Hasło musi zawierać min. 3 znaki i max. 12 znaków
* - pole obowiązkowe
Przypomnij hasło
Witaj
Usuń konto
Aktualizacja danych
  Informacja
Twoje dane będą wykorzystywane do certyfikatów.

Podstawy polskiej „obrachunkowości finansów samorządowych” – według aktualnego prawa i orzecznictwa

Wojciech Lachiewicz
prawo, przepisy
prawo, przepisy

REKLAMA

REKLAMA

Prezentacja polskiego modelu obrachunkowości (de lege lata et de lege ferenda) - na kanwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2021 r. (sygn. akt: I GSK 1637/20) oraz Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r. (sygn. akt: K 3/99).

Prezentacja polskiego modelu obrachunkowości (de lege lata et de lege ferenda) - na kanwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2021 r. (sygn. akt: I GSK 1637/20) oraz Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r. (sygn. akt: K 3/99).

REKLAMA

Wstęp

REKLAMA

Dużo się ostatnio mówi o losie izb obrachunkowych, w tym o  treściach rozwiązań dla nowego prawa o izbach. Według jednych legislatorów, przepisy powinny przyjąć formę noweli do obecnej ustawy z 1992 roku, zaś według innych, postać  nowej i pełnej ustawy z własną pragmatyką pracowniczą, niczym ustawa o NIK dopracowana do perfekcji pod kierunkiem Pana Prof. Prezydenta Lecha Kaczyńskiego. W ramach ustawy nowej wykluczałoby dalsze istnienie w ustawie o rio, rozwiązań prowizorycznych w postaci odesłań do innych ustaw na przykład ustawy urzędniczej z 1982 roku, jako regulacji obcych specyfice pracy kolegiackiej  oraz czynności inspektorów audytu, jeśli nie samodzielnych w działaniu, to mających własną wiedzę i poglądy na prawo, którego przestrzegania kontrolują, zaś gdy uznają za konieczne, przygotowują projekty pism, zgłoszeń i monitów o podjęcie interwencji przez organy właściwe.

Pomimo obserwowanej ostatnio burzy wokoło „rio”, artykuł ten powinien ostatecznie uzmysłowić, że cały nadzór obrachunkowy, nie jest bynajmniej efektem „nieżyciowych” współcześnie ambicji Autorów reformy samorządowej, którzy nazwę „izba” zastosowali w reaktywującej polską samorządność ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym, aby dopiero w roku 1992 ukonstytuować polski pomysł na nadzór obrachunkowy.

Artykuł to również przewodnik po temacie „r.i.o.” , tak po zagadnieniach z „wewnątrz izby”, jak w czynności zewnętrznych, w postaci aktów, raportów i orzeczeń.

Omówione orzecznictwo, informacje o prawie europejskim oraz poglądy z polskiego piśmiennictwa. Uzmysławiają one o nieuchronności istnienia nadzoru obrachunkowego, tak w Europie, jak w Polsce i to w trudnych czasach, w jakich znalazła się polska demokracja, samorządność oraz idee państwa obywatelskiego.

Dalszy ciąg materiału pod wideo

  1. Nieuchronność funkcjonowania oraz swoistość nadzoru obrachunkowego nad samorządem terytorialnym

Zgodnie z definicją słownikową „obrachunek” – to dokonanie podsumowania i dokonanie oceny jakiejś działalności lub okresu. Stąd nazwa traktatowa organu Unii Europejskiej, Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (ETO)[1] z art. 248 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który zajmuje się nadzorowaniem wszystkich przychodów i rozchodów UE. Powstałe w języku polskim słowo: „obrachunkowość” mieści w sobie zarówno coś z rachunkowości, czyli systemu ewidencji odzwierciedlającego zjawiska pieniężne, jak i ze wspomnianego na wstępie „obrachunku” i „obrachowania”.

Funkcjonowanie ETS ma powód w tym, że w chwili utworzenia Wspólnoty Europejskiej wewnętrzy ustrój państw założycielskich zakładał funkcjonowanie specjalnego nadzoru państwa nad sprawami finansowymi samorządów. Zatem obecnie w każdym europejskim systemie państwowym z samorządami terytorialnymi, a zatem także w Polsce,  funkcjonuje nadzór prawny Państwa nad samorządem. Gwarantuje on, że samorząd działa zgodnie z prawem państwa i przestrzega własne prawo miejscowe. Uzasadnieniem nadzoru najdalej zdecentralizowanych struktur władzy państwowej, jest niejako zapewnienie ochrony mieszkańcom przed sprzecznymi z prawem decyzjami wybranych przez nich organów, jak również gwarancje, aby wybrane władze zapewniały mieszkańcom gwarantowane prawem świadczenia i usługi publiczne (zadania publiczne obowiązkowe). Nadzór obrachunkowy stoi na straży przestrzegania prawa, aby władze nie podejmowały sprzecznych z prawem decyzji odnośnie środków publicznych i majątku wspólnot terytorialnych. Państwowy nadzór legalności, w sytuacjach szczególnych, jeśli teraźniejsza zbiorowość mieszkańców i władze przez nią wybrane utraci prawną „zdolność bycia samorządem”, może sięgać po nadzwyczajne środki zapewnienia przestrzegania prawa i konstytucji poprzez zawieszenie organów wspólnoty i zastąpienie tymczasowym komisarzem. W sytuacjach skrajnych, w imię legalizmu, poszanowanie praw mieszkańców i kontrahentów, Państwo może „zlikwidować” istniejący samorząd danej wspólnoty mieszkańców, a wówczas terytorium, jej jednostki organizacyjne, aktywa (zasoby finanse) i pasywa (długi), a także mienie przejmują zazwyczaj samorządy sąsiadujące, zaś mieszkańcy wspólnoty likwidowanej przechodzą do wspólnoty przejmującej[2].

Istotnym elementem nadzoru państwowego nad samorządem są odrębne od administracji rządowej izby (trybunały) obrachunkowe. Zajmują się one nadzorem w zakresie spraw finansowych samorządów terytorialnych. Taki sam standard przyjęto przy ustalaniu ustroju polskiego samorządu. Reaktywująca samorządy gmin ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95), która w roku 1998 zmieniła tytuł na „ustawę o samorządzie gminnym”, zakładała, że kontrola finansów gmin miała należeć do regionalnych izb obrachunkowych (art. 62 i art. 63). Izby miały również nadzorować zgodność z prawem uchwały budżetowej gminy i ewentualnie podjętej uchwały o odmowie absolutorium dla zarządu gminy (art. 86-91). Do końca 1992 roku funkcje nadzoru i kontroli obrachunkowej wykonywali jednoosobowo wojewodowie. Od dnia 1 stycznia 1993 roku weszła w życie ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 1992 r. Nr 85, poz. 428) – dalej: „u.r.i.o.”.

W kraju ukonstytuowało się 17 regionalnych izb obrachunkowych z 17 prezesami z powołania Premier Hanny Suchockiej, z 17 niezawisłymi kolegiami izb, złożonymi z członków kolegów, powoływanych po 4 z każdego obejmowanego izbą województwa: – 2 członków kolegium z danego województwa powoływał wojewódzki sejmik samorządowy (reprezentacje gmin województwa), zaś 2 członków powoływał premier. Od początku w każdej izbie działa Wydział Kontroli Gospodarki Finansowej zatrudniający Inspektorów Kontroli oraz wydział informacji analiz i szkoleń.

Co ciekawe, wpisanie „działalności szkoleniowej” w ustawowe funkcje izb nie ma sobie podobnych przypadków w Europie. Polską specyfiką obrachunkowości, jest więc powierzona izbom  sui generis funkcja prewencyjna (art. 1 ust. 3 u.r.i.o., obecnie: art. 1 ust. 4 i art. 13 pkt 11 u.r.i.o.). Wykonywana jest: przez „instruktarz”, z czasem również w drodze udzielania pisemnych odpowiedzi na pytania prawne (art. 13 pkt 11 u.r.i.o.) oraz poprzez „działalność szkoleniową”. Ta ostatnia, jako kształcenie pracowników samorządowych organizowaną być powinna na miarę pojawiających się zmian prawa finansów publicznych, prawa o zamówieniach publicznych i prawa daniowego (o podatkach i innych należnościach publicznoprawnych).

Ukoronowaniem polskiej obrachunkowości było wpisanie izb obrachunkowych do przepisów „części samorządowej” Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 roku (art. 171 ust. 2 ustawy zasadniczej). W ramach reformy administracyjnej i podziału terytorialnego 1998/99 w roku 1999 zniesiono Izbę Koszalińską i odtąd działa 16 izb obrachunkowych. Granice regionów po reformie z 1998/99 nie odpowiadały w pełni granicom dawnych województw objętych właściwością izb. Miedzy izbami doszło do mniejszych lub większych przesunięć jednostek terytorialnych, a także przesunięć zespołów zamiejscowych (wojewódzkich), ich pracowników i majątku.

 Zniesienie w roku 1998 wojewódzkich reprezentacji gmin (49 wojewódzkich sejmików) spowodowało zmiany dotychczasowych zasad powoływania członków z parytetu samorządowego. Członkowie kolegium izby, ci rządowi i ci samorządowi, nie byli już „sztucznie” przyporządkowywani, jak przed reforma terytorialną, do „macierzystego województwa” objętego działaniem danej izby. Stali się członkami kolegium regionalnej izby obrachunkowej niejako dla samorządów z całego województwa. Zachowano w składzie kolegium izby wymóg równej ilości „miejsc” rządowych i samorządowych. 

W roku 1999 r. postanowiono o ustanowienie ciała pomocniczego w systemie 16 izb obrachunkowych w postaci Krajowej Rady RIO, jako reprezentacji 16 izb obrachunkowych. Krajowa Rada RIO (z art. 25a u.r.i.o.) nie jest bynajmniej żadną jakąś „nad-izbą”, ani organem decyzyjnym odwoławczym od orzeczeń konstytucyjnych organów nadzoru państwowego nad finansami samorządów, jakimi jest 16 działające izby obrachunkowe. Weryfikacja orzeczeń izb obrachunkowych należy do sądów administracyjnych.

Problemy mocy obowiązującej wytycznych KRRiO od 2022 roku

Od dnia 1 stycznia 2022 roku do ustawy dodano precedensowy zapis art. 26aa przyznający Krajowej Radzie RIO sui generis „władztwo orzecznicze” nad 16 izbami które dotąd „podlegały” li tylko corocznym decyzjom KRRIO w zakresie podziału pomiędzy izbami środków budżetu państwa. Od chwili utworzenia izby obrachunkowe objęte są jedną i tą samą (wspólną) dla wszystkich izb „częścią – 80” budżetu państwa. Tymczasem wśród Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (SKO)  funkcjonuje 49 – części budżetu państwa odrębnych dla każdego SKO. (Czyżby SKO lepiej się znały na budżetowaniu i  jego prawidłach niż badających budżety samorządowe 16 r.i.o. ciągle spiętych ze sobą jednymi i wspólnymi pieniędzmi „części 80” budżetu państwa?).

Szczególnym zabiegiem ustrojowym jest działający od dnia 1 stycznia 2022 roku zapis art. 25aa u.r.i.o. , który przyznaje Krajowej Radzie RIO możność ustalania dla izb „wiążących wytycznych wykładni prawa finansów publicznych”. Przepis określa formę legislacyjną i merytoryczną uchwały KRRO o wytycznych, jakie dochodzą do skutku, pod warunkiem konsensusu merytorycznego z ministrem właściwym do spraw finansów (wytyczne w „uzgodnieniu za ministrem”). Nie mając cech źródła prawa, w rozumieniu art. 87 -94 Konstytucji R.P. Faktycznymi adresatami wytycznych stali się prezesi izb, gdyż to oni decydują o treści wychodzącej z izby odpowiedzi na pytanie prawne z art. 13 pkt 11 u.r.i.o., jakie może zadać izbie każdy samorząd i inny podmiot z katalogu podmiotowego z art. 1 ust. 2 u.r.i.o.

Wytyczne nie są źródłem prawa, a tym bardziej prawa „rangi ustawowej”. Nie wiążą zatem członków kolegium izby, którzy zgodnie z art. 15 ust. 7 u.r.i.o. w zakresie czynności nadzorczych i funkcji kontrolnych są niezawiśli i podlegają jedynie prawu o mocy „ustawy”, czyli konstytucji oraz źródłom prawa powszechnie obowiązującego, spełniającymi cechy aktów wykonawczych do ustaw oraz prawu międzynarodowemu. = jak źródła prawa z art. 87 (ustawy i akty wykonawcze), art. 89-91 (prawo międzynarodowe), art. 92 (rozporządzenia), art. 94 (prawo miejscowe samorządów i administracji rządowej).

Przy obecnym zapisie art. 15 ust. 7 u.r.i.o., powstaje problem „braku zapisów” w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych, które przy adresowanym do członków kolegium izby przepisie art. 15 ust. 7 u.r.i.o. i tam zawartym odesłaniu do „aktów rangi ustawowej,” potwierdzałyby podległość tychże członków kolegium izby w ramach czynności nadzorczych i funkcji kontrolnych, izbowemu prawu wewnętrznemu (art. 94 Konstytucji R.P.), w tym normom pochodzącym z zapisów Regulaminu Organizacyjnego Izby, czyli aktu którego projekt opracowuje prezes izby z art., 17 ust. 1 pkt 4 u.r.i.o., zaś „uchwala” („nie-zatwierdza”) kolegium izby z mocy art. 18 ust. 1 pkt 5d u.r.i.o.

Tak samo nie stanowią źródła prawa „rangi ustawowej” w rozumieniu art. 15 ust. 7 u.r.i.o. możliwe co do zasady do wydania „zarządzenia prezesa izby” z zakresu kierowania pracami Izby, dotyczące spraw pracowniczych (art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 26a ust. 3 u.r.i.o.).

  1. Miejsce 16 izb obrachunkowych w systemie organizacyjnym państwa

Regionalne Izby Obrachunkowe wpisano do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku[3]. Dokonało się to bez najmniejszych kontrowersji. Dla autorów tekstu ustawy zasadniczej i ówczesnych prezesów r.i.o. problemowe było znalezienie dla izby odpowiedniego merytorycznie miejsca w materii rozdziałów ustawy zasadniczej: czy w rozdziale VI – Rada Ministrów i Administracja Rządowa, w rozdziale VIII – Sądy i trybunały, czy – jak NIK w rozdziale IX – Organy Kontroli Państwowej i Ochrony Prawa. Ostatecznie izby obrachunkowe potraktowano, jako element polskiego ustroju samorządności terytorialnej i wpisano do art. 171 ust. 2 ustawy zasadniczej. Zapis jest skromy i ogólnikowy, w ramach całego art. 171, który dotyczy nadzoru prawnego państwa nad samorządami terytorialnymi. Nadzór obejmuje tylko kryterium weryfikacji działalalności samorządu pod względem legalności (art. 171 ust. 1). Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Konstytucja wytycza „wielość” izb, poza słowem „regionalizm” nie wytyczając ich ustroju terytorialnego. Pojęcie „regionalność” wyklucza ewentualność budowania izby wyższej instancyjnie. Krajowa Rada RIO nie jest więc żadną „izbą” w rozumienie, gdyż izbami są tylko te podmioty obrachunkowe, które w nazwie mają przymiotnik „region”, co odznacza, że jeśli „ustawodawca zwykły” tworzące podział terytorialny, w nawiązaniu do rzeczywistych więzi społecznych (art. 16 Konstytucji), stworzy określoną jednostkę typu „region (województwo)” to powinien zapewnić uruchomienie w niej samorządu regionalnego (samorząd województwa).

Natomiast Prezes Rady Ministrów, który z mocy art. 2 ust. 4 u.r.i.o., na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, po zasięgnięciu opinii sejmików województw, (…) określa siedziby izb, zasięg terytorialny ich działania, siedziby zespołów zamiejscowych, powinien w utworzonym regionie zapewnić działanie „izby obrachunkowej”. W ten sposób nazwa „regionalna izba” odznacza objęcie właściwością danej izby wszystkich podmiotów samorządowych i innych podmiotów z art. 1 ust. 2 u.r.i.o. z danego „regionu”,  jako jednostki zasadniczego podziału administracyjnego.

Prawo stoi zatem na przeszkodzie temu, aby na potrzeby konkretnej izby budować jej „region” wbrew granicom regionów zasadniczego podziału terytorialnego kraju. Nie da się tworzy „regionów”, jako jednostek podziałów specjalnych (odrębnych). Ma to poważne znaczenie, w związku z pojawiającymi się ostatnio „pomysłami”, aby w sytuacjach, gdy Premier uznaje, że konkretna obecnie izba narusza prawo w sposób powtarzalny, nie trzeba było uruchamiać prawnie i politycznie kontrowersyjnej procedury „nadzoru nad nadzorem” z art. 2 ust. 2-3 u.r.i.o., jakiej konsekwencja jest rozwiązanie kolegium izby, odwołanie prezesa i zastępcy oraz wyznaczenie tymczasowego komisarza stającego się na raz: prezesem, kolegium w pełnym składzie i składach orzekających. Pomysły „życzliwych” opierają się na podpowiedziach, aby Premier nie uruchamiając procedury likwidacji władz izby, metodą zmian w rozporządzeniu „likwidował izbę” wykreślając jej nazwę z rozporządzenia z art. 2 ust. 4 u.r.i.o., zaś jej obszar (region) przypisywał innej izbie, której „nazwa” ograniczała się dotąd do jednego jej „rodzimego” regionu. W ten sposób, następujące de facto, zniesienie organu i podmiotu administracji publicznej, nie dokonywałoby się w trybie założonego w przepisach ustrojowych, zawieszenia organów, ale w drodze „likwidacja zakładu pracy” członkom kolegium, prezesowi i zastępcy oraz inspektorom kontroli i specjalistom z WIAiS. 

Przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz art. 171 ust. 2 Konstytucji, pomimo jego zamieszczenia w rozdziale VII Samorząd Terytorialny  nadal w nauce budzą sporo niejednolitości. Do rzadkości należą już poglądy o przynależności r.i.o. do administracji rządowej. Tego rodzaju rozwiązania ustrojowe, obrachunkowości, jako rodzaju kontroli rządowej nad samorządem występują w niewielkiej części państw UE.

Taki jednoznacznie formułowane stanowisko o „rządowym” charakterze ustrojowym izb, jednak bez bliższego uzasadnienia, zajął L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2009, s. 306. Po drugiej stronie występują równie skrajne podglądy traktujące izby jako część systemu administracji samorządowej (np. J. Lang (w:) Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2006, s. 215 i n.). Jeszcze inaczej izby obrachunkowe potraktowali administratywiści: H. Izdebski i M. Kulesza, zaliczając izby do kategorii zdecentralizowanych form wykonywania administracji publicznej, czyli „władz administracyjnych, bez odrębnej osobowości prawnej, jednak wyposażonych w samodzielny status w sferze prawa publicznego, których zasadniczą funkcją jest wykonywanie działalności orzeczniczej” (H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna - zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 140 i n.).

        Z punktu widzenia sprawowania przez każdą izbę typowych funkcji kontrolnych, jako lustracji w jednostce jej dokumentów i urządzeń księgowych (kontrola obrachunkowa), w doktrynie podnoszone są poglądy, że r.i.o. kwalifikują się do kategorii organów kontroli wewnątrzadministracyjnej. Takie stanowisko zajmuje G. Szpor (w:) Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2007, s. 325. W tym ujęciu rio nie jest przypisane, do jednostek kontroli wewnątrzresortowej, ani międzyresortowej. Do kontroli wewnętrznej w administracji każdą z 16 r.i.o zalicza E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 2009, s. 491, co według autora oznacza, że izby nie są organami państwowymi niezawisłymi od administracji publicznej, lecz że należą do instytucji kontrolnych usytuowanych w systemie organów tejże administracji (s. 477).

Podsumowując powyższe uwarunkowania prawne o doktrynalne wynikające z litery zapisu art. 171 Konstytucji, wskazać należy, że tam użyte słowo „nadzór”, odnoszone do każdej izby, mimo wszystko powinno odznaczać, że całość jej funkcji jest składową państwowego nadzoru prawnego nad samorządem. Nadzór z art. 171 ust. 2 Konstytucji nie ogranicza się bynajmniej do permanentnego badania zgodności z prawem określonych w art. 11 ust. 1 u.r.i.o. uchwał organów kolegialnych samorządu, a także zarządzeń wójtów gmin oraz burmistrzów i prezydentów miast. W świetle współczesnych koncepcji nieuchronności funkcjonowania państwowego nadzoru prawnego nad samorządem, również polską kontrolę obrachunkową, uzewnętrznianą w czynnościach sprawdzających finanse na miejscu w jednostkach, tak samo jak wydawane przez izbę opinie dotyczące sprawozdań, czy dokonywane oceny zasadności odmowy kontrasygnaty, a nawet opiniowanie wniosków absolutoryjnych, powinno się traktować, jako składowa nadzoru państwowego nad gospodarką finansową samorządów. Stąd dla uniknięcia nieporozumień, przy określaniu przedmiotu działalności izb operuje się coraz częściej pojęciem „nadzór obrachunkowy i kontrola obrachunkowa”.

  1. Prawdy i mity narosłe wokoło 16 izb obrachunkowy

Pomimo czasami nagłaśnianych medialnie rozstrzygnięć izb uchyleniu (kasacji) uchwały podjętej przez rajców danego samorządu, czy spektakularnych wiadomości o ujawnieniu, przez inspektorów kontroli r.i.o., nieprawidłowości finansowych o wymiarze wręcz aferalnym, działające od 1993 roku izby obrachunkowej, wpisane do konstytucji, dla typowego obywatela państwa a zarazem członka trzech wspólnot samorządowych,  nie są instytucją tak obeznaną, jak dajmy na to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, sądy, NIK, czy policja skarbowa. Nadzwyczaj często osoby nieobeznane ze specyfiką izb obrachunkowych, błędnie uznają prezesa izby, za „szefa”, który jest szefem „wszystkich i wszystkiego”. Uznają go z organ, który niczym wojewoda w  urzędzie wojewódzkim, w każdej sprawie zawisłej w izbie zapewni zgodne z prawem i sprawiedliwe jej załatwienie. Tymczasem prezes nie jest żadnym jednoosobowym organem izby obrachunkowej, który jako izba wykonywał kompetencje decyzyjne za pomocą podległego aparatu urzędniczego. Zgodnie z art. 14 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, jedynym organem w izbie, jest kolegium izby. W świetle art. 15 ust. 1 ustawy, posiedzeniom kolegium izby przewodniczy prezes izby, który jest zarazem członkiem kolegium izby – jako „quasi sędzia-kolegiant” primus inter pares[4].

   W warunkach polskich każdy prezes izby obrachunkowej to określając obrazowo, ktoś łączący funkcje Prezesa NIK oraz Prezesa Sądu,  organizującego pracę sędziowskim składom orzekającym i sądu w pełnym składzie. (Jest tutaj analogia między prezesem r.i.o. i Przewodniczącym Samorządowego Kolegium Odwoławczego – SKO). Prezes izby obrachunkowej, niczym Prezes Najwyższej Izby Kontroli (albo co najmniej dyrektor delegatury NIK) – zawiaduje kontrolami oraz przewodniczy posiedzeniom kolegium NIK (tutaj: kolegium izby), jeśli jednostka kontrolowana odwoła się do kolegium NIK kwestionując poprawność interpretacji prawa w zarzutach zawartych w otrzymanym raporcie z kontroli[5]

    Jeszcze bardziej widoczny jest brak społecznej wiedzy i obeznania w kwestach funkcji i „statusu izbowego” członków kolegium, co daje się zaobserwować ze strony „petentów” odwiedzających izbę służbowo, jak skarbnicy, radni oraz piastunowie funkcji organu wykonawczego samorządu. Niektórym z odwiedzających pracownikom urzędów i starostw wydaje się, że przyjmujący ich członek kolegium izby, właściwy do przedstawiania na kolegium spraw danego samorządu, jest w izbie jakimś „referentem[6]. Nie w tym prawdy, gdyż jego status jest analogiczny, jak członka SKO. Co ciekawsze, to z prawno-porównawczego punktu widzenia, jest niczym audytor-sędzia, jak jego „odpowiednik (pierwowzór)” z francuskiego trybunału obrachunkowego (court de etetes). Może tylko nieco mniej zarabia od francuskiego kolegi[7].

Swoistą i niepowtarzalną jest również pozycja prawno- ustrojowa każdego z 16 kolegiów izby obrachunkowej – in germio. Wynika ona z zaszczepienia do ustawy o izbach obrachunkowych z roku 1992 roku, wzorów francuskich trybunałów obrachunkowych (CRTC – court de comptes). Polskie kolegium RIO łączy w sobie cechy CRTC, a zarazem dzierży kompetencje francuskiego  prefekta (wojewody), ponieważ badając (niczym: CRTC) legalność aktów finansowych organu samorządu terytorialnego, władne jest analogicznie, jak wojewoda, unieważnić akt naruszający prawo.

Kolegium każdej izby pełni również inne doniosłe kompetencje, tak w ramach działalności kontrolnej izby, jak w niektórych decyzjach z zakresu zarządzania izba i w sprawach kadrowych.

Problem prawa wewnętrznego Izby Obrachunkowej

 Za zasadne wydaje się uznawać, że nienormowanie przepisami rangi ustawowej „zasady porządkowe wykonywania czynności nadzorczych i funkcji kontrolnych przez członków kolegium izb”, powinny stanowić materie uchwalanego przez kolegium izby na bazie projektu prezesa,  Regulaminu Organizacyjnego Izby. Powstaje jednak problem relacji między aktami zarządczymi kierownictwa wewnętrznego prezesa (art. 17 ust. 1 u.r.i.o. w zw. z art. 94 Konstytucji R.P.) a normami uchwalanego przez kolegium izby regulaminu organizacyjnego izby. Chodzi o ewentualną „konkurencyjność” (pierwszeństwo regulacji) materii norm oraz o ewentualne kolizje między zarządzeniem prezesa (z art. 17 ust. 1 u.r.i.o.) a normami pochodzącego od kolegium regulaminu organizacyjnego izby (art. 18 ust. 1 pkt 5a u.r.i.o.). W prawie oprócz hierarchii norm opartej na ocenie poziomu ogólności i szczegółowości materii dwóch norm (lex specialis derogat legi generalis)[8], również pierwszorzędną w przy ocenie relacji między przepisami zarządzenia prezesa izby a norami uchwalonego przez kolegium izby regulaminu organizacyjnego izby - okazuje się być reguła oparta na hierarchii źródeł prawa (lex superiori derogat legi inferiori)[9]. Kolegium izby jest w izbie władzą – organem izby, co potwierdza art. 14 u.r.i.o. Tymczasem prezes izby, poza funkcjami organizacji pracy kolegium i „reszty” izby oraz przewodniczenia jego obradom, nie jest ustawowo nazywany „organem”, jakiego aktom musiałoby się wówczas podporządkowywać kolegium w wydawanym regulaminie organizacyjnym izby. Prezes izby kierując (czyli zawiadując) pracą Izby, jak również działa w sprawach stricte  pracowniczych (art. 17 ust. 1 pkt 2 u.r.i.o. orz art. 27a ust. 3 u.r.i.o.). Z mocy art. 17 ust. 1 u.r.i.o. powinien również działać w sprawach wewnętrznych, takich jak organizacja izby oraz  bieg podstawowych procesów w jakich członkowie kolegium izby uczestniczą - wykonując czynności nadzorcze i funkcje kontrolne. Tylko czy są to funkcje służebne prezesa czy funkcje zwierzchnie wobec kolegium izby i pojedycznych członków kolegium (?) Czy zarządzenia prezesa izby mogą regulować materię organizacji izby wyprzedzając w ten sposób regulację określonych spraw wewnętrznych za pomocą zastrzeżonego dla kolegium regulaminu organizacyjnego izby (?) Jest to ukryte  zarzewie sporów kompetencyjnych z tą specyfiką, że bez inicjatywy uchwałodawczej prezesa izby kolegium nie może procedować nad projektem regulaminu lub zmian w regulaminie.

Mimo tych wątpliwości i reguł hierarchii wewnętrznej, nie można pomijać pryncypiów prawa. Regulacja spraw wewnętrznych izby, czy to aktem organicznym pochodzącym od kolegium izby (regulaminem organizacyjnym), czy aktami kierownictwa wewnętrznego prezesa, nie może wkraczać w materię regulowaną normami ustawy o r.i.o., czy materię uregulowaną w rozporządzeniu  Prezesa Rady Ministrów z art. 2 ust. 4 u.r.i.o. które to rozporządzenie, zgodnie z delegacją ustawową ma dotyczyć również materii: „szczegółowej organizacji izb” oraz „trybu postępowania w sprawach określonych w ustawie” . Co wówczas ze spraw organizacyjnych i trybu działania izby zostaje dla materii regulaminu organizacyjnego izby (?) Dajmy na to terminy załatwienia spraw, zasada przypisania spraw uchwał danego samorządu w gestię określonego członka kolegium, czego ani ustawa, ani rozporządzenie nie wymienia w kategorii obligatoryjnej materii regulaminu, czy zarządzeń prezesa (poza kwestią organizacji składów orzekających z art. 17 ust. 1 pkt 7 u.r.i.o.).

Jeśli zatem pewne sprawy z zakresu organizacji izby i trybu postępowania w sprawach załatwianych przez izby, nie stanowią przedmiotu już uregulowanego ustawą, jak „materia ustawowa (nadzoru i kontroli) opisana w art. 15 ust. 7 u.r.i.o.”,  ani nie są one materię zastrzeżoną dla Premiera w delegacji do wydania rozporządzenia z art. 2 ust. 4 u.r.i.o., to uznać je należy za sprawy możliwe do ich uregulowania w formie ustaleń Regulaminu Organizacyjnego Izby, jako aktu hierarchicznie wyższego w stosunku do ogólnych aktów prezesa (zarządzeń) wydawanych w materii „kierowania” pracami Izby z art. 17 ust. 1 pkt 7, 10  u.r.i.o.[10] w tym sprawy z Kodeksu pracy i tam przewidzianego „Regulaminu pracy”.

Uznać przeto należy, że w przypadku izb obrachunkowych wydawane przez prezesa zarządzeniem o przyjęciu Regulamin Pracy w rozumieniu art. 104 i nast. ustawy  z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320, zm.: z 2018 r. poz. 2432, i z 2021 r. poz. 1162) – nie może zstępować uchwalanego przez kolegium izby „Regulaminu Organizacyjnego Izby” z art. 18 ust. 1 pkt 5a u.r.i.o.. Nie może więc  kodeksowy regulamin pracy konkurować z jego ustaleniami regulaminu organicznego (ustrojowego) izby, skoro Regulamin Organizacyjny Izby pochodzi od organu izby (tj. kolegium izby z art. 14 u.r.i.o. a ustawa nie traktuje prezesa, jako organu” Regulamin organizacyjny w porównaniu do Regulaminu Pracy musi być aktem hierarchicznie wyższej rangi. Przemawia to za sui generis wyłącznością formalną regulacji spraw organizacyjnych izby za pomocą regulaminu organicznego od kolegium izby, i brakiem możliwości pełnej swobody wchodzenia w „materię organiczną” za pomocą zarządzeń prezesa izby, wyprzedzających legislację kolegium izby. 

  1. Kierunki ewentualnej ewolucji polskiej obrachunkowości

Liczący już przeszło 29 lat polski model obrachunkowości, zmienił się nie tak wiele. Modyfikacji w materii aktów obejmowanych nadzorem kolegium izby (art. 11 ust. 1 pkt 1-7 u.r.i.o.), skromnych zmian w płacach (tzw. system mnożnikowy)  ni można uznawać za zmiany doniosłe i dotykające fundamentów. Nie dotykałyby fundamentów ustrojowych nadzoru obrachunkowego zaproponowane w roku 2013 i 2014 r. drobne mimo wszystko propozycje zmian i uzupełnień do przepisów w charakterze  zabezpieczeń przed zagrożeniem dysfunkcyjnością modelu obrachunkowości[11].

Problemowa jest przestarzała od 1992 roku regulacja procedur dokonywania czynności kontrolnych oraz trącąca historią formuła aktu zwieńczającego kontrolę. W Europie, jak również w polskim ustawodawstwie kontrole kończą się raportem, i tylko czasami, jeśli to konieczne, opartymi na nim wnioskami-zaleceniami. Od samego początku w 1993 roku kontrole obrachunkowe, niezależnie czy cokolwiek wadliwego wykryją, muszą kończyć się opisem w postaci protokołu (sprawozdania). 

   Od roku 1999 nie zmienia się krąg podmiotów, których procesy finansowe mogą sprawdzać (rewidować) izbowi Inspektorzy. Braku przepisów określających standardy odnośnie przedmiotu: co jest kontrolowane w ramach przeprowadzanej co 4 lat kontroli kompleksowej każdego samorządu, rodzą występowanie różnic między izbami w skali kraju. Dla jednych izb „kompleksowość kontroli” odznacza lustrację procesów, finansów i majątku ograniczoną do spraw „urzędu” danego samorządu (starostwa). Dla innych izb, kontrola kompleksowa samorządu, to rewizja ksiąg oraz wybranych spraw majątkowych i zamówień publicznych nie tylko prowadzona w urzędzie, ale i także w jednostkach oświaty, pomocy społecznej, drogownictwa, transportu, usług gospodarki komunalnej.

Występująca w polskim prawie, odrębność majątkowa samorządu od „samorządowych osób prawnych” powoduje, że do komunalnych osób prawnych kontrole obrachunkowe docierają niezwykle rzadko, bardziej w ramach kontroli interwencyjnych (doraźnych), albo kontroli problemowych, aby poznać, jak praktyka radzi sobie z dość trudną i zmieniającą się grupą tematyczną przepisów. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że pojęcie:  „samorządowe osoby prawne”, jako określenie grupy podmiotów obejmowanych czynnościami kontroli obrachunkowej na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, pozostaje synonimem pojęć zastosowanych w trzech  ustawach prawa samorządowego, jako: gminna osoba prawna, powiatowa osoba prawna, wojewódzka osoba prawna. Część  z tych osób prawnych, odrębnych od tworzącego je samorządu, należy do sektora finansów publicznych[12]: instytucje kultury (biblioteki, teatry, centra kultury, ośrodki kultury-sportu i rekreacji, filharmonie itp.), SPZOZ (na ile nie zostały przekształcone w spółkę kapitałową działalności leczniczej), Wojewódzkie Ośrodki Ruchu Drogowego, jak również fundacje z jednoosobowym udziałem majątkowym samorządu, jako założyciela.

Ostatnio wśród niektórych liderów z izb obrachunkowych w KRRIO pojawił się pogląd, jakoby izbom nie wolno było kontrolować spółek komunalnych, w jakich „podobno” ukrywany jest pokaźny dług publiczny wielu miast metropolitarnych. Tymczasem tak w orzecznictwie sądowym, jak w przeważających poglądach doktryny prawniczej, spółki kapitałowe i osobowe, których udziałowcem lub posiadaczem wkładu większościowego jest samorząd terytorialny, powszechnie traktuje się jako komunalne – inaczej: „samorządowe” osoby prawne. Pojęcie to ujawnia się między innymi w art. 203 ust. 2 Konstytucji, w jakim mowa o zakresie kontroli NIK, która „kontroluje działalność organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności”.

Dlatego zgłoszone do Sejmu propozycje, aby de lege ferenda „(…) rozszerzyć uprawnienia kontrolne RIO o samorządowe spółki”, pozostaje w oczywistej kolizji ze znaczeniem prawno-semantycznym pojęcia samorządowe osoby prawne, zastosowanym w art. 1 ust. 1 pkt 6 u.r.i.o, jaki to zapis de lega lata nadal obowiązuje i ma się dobrze od 1999 roku[13]. Izby obrachunkowe w kontaktach z izbami partnerskimi z państwa UE uczą się ich doświadczeń z kontroli spółek samorządowych. Temat nie jest obcy.

 

5. Pryncypia polskiej obrachunkowości według wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r. (sygn. akt: K 3/99).

oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 9 czerwca 2021 roku (sygn. akt: I GSK 1637/20)

 O pryncypiach i europejskich fundamentach polskiego nadzoru obrachunkowego wobec jednych przypomniał, a w stosunku do niektórych upomniał się o ich honorowanie, Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 9 lipca 2021 r. (sygn. akt: I GSK 1637/20) w 3 osobowym składzie: (1) Przewodniczący: Sędzia NSA Dariusz Dudra. (2) Sędzia NSA Piotr Pietrasz, (3) Sędzia sprawozdawca, delegowana  z WSA w Warszawie:   Izabella Janson.

    Wyrok jest kontynuacją linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego z lat 1997, 2002 oraz poglądów z prac tzw. „ojców-założycieli polskich izb obrachunkowych” (jako autorów szeregu publikacji powołanych w ww. wyroku). Jest również nawiązaniem do poglądów z wyroków sądów pracy, a nawet jednego wyroku w sprawie byłego członka kolegium rio  Państwu Polskiemu za błędy organów i odszkodowanie od Skarbu Państwa.

Wszak według art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ratyfikowanych umów międzynarodowych, samorząd ma odrębne od Państwa interesy finansowe i majątek, zaś jego samodzielność, w tym w stosunku do działań organów nadzoru (rządowego wojewody i nadzoru obrachunkowego) podlega ochronie sądowej. 

Rządowy audyt finansów samorząd i rządowa ich obrachunkowość – nie ma racji bytu. Nie po to w demokracjach europejskich wymyślono nadzór obrachunkowy, recypowany do Polski w roku 1993, aby tego typu wypowiedziami, cofać historię do czasów sprzed reaktywacji samorządów gminnych (maja 1990 r.).

Z polskiego systemu prawnego, kształtowanego Konstytucją i ustawami, jak również dotyczącymi samorządów normami prawa międzynarodowego i standardów UE – nie da się łatwo usunąć zapisów o samorządności społecznej oraz nadzorze i kontroli obrachunkowej. Na system prawa składają się nie tylko przepisy aktów, ale i także treści właściwe orzecznictwa interpretującego przepisy prawa. Nie można wykreślić z polskiego systemu prawnego na trwałę tam zapisanych słów Trybunał Konstytucyjny wyrażonych w wyroku z dnia 28 kwietnia 1999 r. (sygn. akt: K 3/99)[14] (cyt.): Nazwa "izba obrachunkowa" wskazuje na kolegialną strukturę i kontrolno-orzeczniczy oraz audytorski charakter omawianych organów. Audytor powinien kierować się obiektywizmem i bezstronnością w ocenie finansów podmiotu poddanego kontroli. Jednocześnie trzeba mieć na względzie, że każdy nadzór audytorski, nawet jeśli jest dokonywany tylko z punktu widzenia legalności, w ostatecznym rozrachunku ma służyć także dobrze pojętym, zgodnym z prawem interesom tegoż podmiotu, nie zaś interesom innych podmiotów. /…/ Zważywszy odrębność mienia i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, możliwość sporów majątkowych między nimi a Skarbem Państwa, a także znaczne transfery finansowe między budżetem państwa a budżetami samorządowymi, podporządkowanie RIO, w rozumieniu art. 153 konstytucji czynnikom rządowym - oznaczałoby powierzenie funkcji audytorskich stronie reprezentującej poniekąd przeciwstawne interesy w stosunku do strony poddanej nadzorowi audytorskiemu, co byłoby nie do pogodzenia z określoną wyżej istotą tego nadzoru. /…./. Kontynuując sąd konstytucyjny zauważa, dalej, że /…/ konstytucja wyznacza regionalnym izbom samorządowym status państwowych organów kontroli niezależnych zarówno od administracji rządowej, jak i od jednostek samorządu terytorialnego, służebnych wobec tychże jednostek. Odrębności tej nie przekreśla możliwość współpracy RIO w wykonywaniu ich funkcji nadzorczych z organami administracji rządowej, w tym występowania - w skrajnych przypadkach i zawsze w dobrze pojętym interesie nadzorowanej jednostki samorządu terytorialnego - do Prezesa Rady Ministrów o wszczęcie procedury przewidzianej w art. 171 ust. 3 konstytucji [tj. rozwiązanie przez Sejm rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa].

Wypowiadając się na temat niezawisłości każdej izby obrachunkowej i niezawisłości jej jedynego organu wewnętrznego jakim jest kolegium izby, Trybunał zauważywszy, że w skład kolegium izby wchodzą „po połowie” członkowie kolegium z rekomendacji samorządów oraz członkowie kolegium na „miejscach rządowych”  - podsumowując podkreśla, że, (cyt.): /…/ Członkowie kolegium izby w zakresie realizacji zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych niezawiśli i podlegają tylko ustawom (art. 15 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych).

   Cytowany poniżej wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2021 roku podmiotom działającym na bazie lub na styku ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych: czyli izbom obrachunkowym, samorządom terytorialnym, wojewodom,  jak również nadzorującym izby naczelnym organom administracji rządowej – wyjaśnia istotę „niezawisłości” każdego członka kolegium izby oraz role pozycję prezesa izby.

Jak wynika z powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, po to jest obrachunkowość, aby nie przywracać autorytaryzmu i hierarchiczności w stosunkach samorządów z państwem.

że to tylko Oni w stosowaniu obecnego prawa de lege lata - przywrócą pierwotne podstawy ustroju wewnętrznego r.i.o., a jak im się da więcej władzy, to będą owe podstawy chronić i de lege ferenda umacniaćutajnionymi regulacjami długo oczekiwanymi przez środowisko osób z r.i.o.

Wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2021 r. wyjaśnia znacznie następujących przepisów ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych:

Art. 15 ust. 7, według którego członkowie kolegium izby w wykonywanych czynnościach nadzorczych i funkcjach kontrolnych pozostają niezawiśli i podlegają jednie „ustawom”.

Art. 15 ust. 1, z jakiego wynika, że prezes jest również członkiem kolegium izby.

Art. 17 ust. 1, w jakim określone zostały kompetencje prezesa izby, w tym, że jest przełożonym pracowników (art. 17 ust. 1 pkt 2 u.r.i.o., w jakim nie użyto określenie prawa pracy: „zwierzchnik”)

Art. 26a ust. 3, według którego w stosunku do pracowników, prezes izby, w imieniu izby, dokonuje czynności z zakresu prawa pracy.

Według ww. Wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2021 r (sygn. akt: I GSK 1637/20):

„(…) Niewątpliwie przejrzystość, bezstronność, i niezawisłość stanowią naczelną regułę kształtowania sprawiedliwego systemu kontroli i nadzoru sądowego i działania innych organów w hierarchii przyznanych kompetencji.

Członków kolegium izby oraz prezesa i zastępcę prezesa, jako zespół osób tworzących organ izby, łączą mimo wszystko stosunki zależności wynikające ze stosunku pracy.

Powyższe relacje nie mogą jednak stanowić podstawy do wydawania członkom kolegium izby poleceń służbowych, które mogłyby mieć wpływ na ich decyzje w zakresie realizacji zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych.

Niezawisłość członków kolegium oznacza, że przy wykonywaniu zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych nie mogą być oni związani żadnymi poleceniami i to zarówno poleceniami zewnętrznymi spoza izby, jak i wewnętrznymi od innych członków kolegium lub bezpośrednio od prezesa kolegium.

Podczas wykonywania ustawowych obowiązków, członkowie kolegium powinni kierować się własnym sumieniem, - mając na względzie słuszny interes samorządu terytorialnego, /…./ i jednocześnie muszą działać na podstawie przepisów prawa rangi ustawowej oraz, co oczywiste, na podstawie przepisów Konstytucji RP. (por. Laszczyk Dariusz, Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych. Komentarz).

Niezawisłość członków kolegium można rozpatrywać w dwóch aspektach:  (a) negatywnym oraz (b) pozytywnym.

W ujęciu negatywnym podkreśla się, że przy wykonywaniu zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych członkowie kolegium nie mogą być związani żadnymi poleceniami.  W pierwszej kolejności

tak rozumiany warunek niezawisłości odnosi się do relacji wewnętrznychjakie łączą członków kolegium izby z prezesem oraz zastępcą prezesa izby.

W skład kolegium izby wchodzą oprócz jego członków także prezes oraz zastępca prezesa izby.

Równocześnie osoby zajmujące te stanowiska [tj. prezesa i zastępcy] wykonują wobec etatowych członków kolegium z mocy prawa (prezes izby) lub na podstawie upoważnienia (zastępca prezesa izby) czynności przynależne pracodawcy (art. 26a ust. 3 u.r.i.o.).

Członków kolegium izby oraz prezesa i zastępcę prezesa, jako zespół osób tworzących organ izby, - łączą zatem stosunki zależności wynikające ze stosunków pracy i trybu pracy.

Powyższe relacje nie mogą jednak stanowić podstawy do wydawania członkom kolegium izby poleceń służbowych, które mogłyby mieć wpływ na ich decyzje w zakresie realizacji zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych.

Warunek niezależności decyzji – [co do] członków kolegium izby od poleceń - ma zastosowanie  również w stosunkach zewnętrznych.

Od strony pozytywnej zasada niezawisłości członków kolegium oznacza,

że przy załatwianiu powierzonych im spraw powinni kierować się własnym sumieniem - mając na względzie słuszny interes samorządu terytorialnego i jednocześnie działać na podstawie przepisów prawa rangi ustawowej.

 Pozytywny aspekt niezawisłości członków kolegium zawiera w domyśle założenie, że osoby piastujące te stanowiska mają wewnętrzną zdolność do niezawisłego i jednocześnie zgodnego z prawem działania.

W ocenie tej zdolności nie można jednak poprzestawać na uwzględnianiu jedynie czynników subiektywnych. Nie dostarczają one bowiem niezbędnego materiału informacyjnego o charakterze porównawczym. W związku z tym należy sięgnąć do takich elementów, które wprawdzie pośrednio, w miarę jednak obiektywnie, pozwalają ocenić, w jakim stopniu osoby zajmujące stanowisko członka kolegium izby mogą mieć zdolność do niezawisłego i zgodnego z prawem działania przy wypełnianiu powierzonych im funkcji. (Stec Mirosław (red.), Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy. Opublikowano: Oficyna 2010).

Okoliczności podważające niezawisłość mogą dotyczyć więc szeregu odmiennych sytuacji.  Podczas wykonywania ustawowych obowiązków członkowie kolegium powinni kierować się własnym sumieniem, mając na względzie słuszny interes samorządu terytorialnego, i jednocześnie muszą działać na podstawie przepisów prawa.

Przybliżony w opisie i cytatach, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2021 r. (sygn. akt: I GSK 1637/20) zapadł w wyniku kasacji samorządu gminnego od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 4 sierpnia 2020 roku (sygn. akt: I SA/Rz 261/20 ). Gmina wniosła skargę do WSA na uchwałę Kolegium RIO w Rzeszowie o częściowym stwierdzeniu nieważności uchwały budżetowej, w zakresie ustaleń tam zaplanowanych z mocy procedury budżetu obywatelskiego. Dodatkowo zarzucano, że jeden z członków kolegium izby, kwestie jakie były powodem zarzutu kwalifikowanej nieważności części uchwały budżetowej, zgłosił wcześniej wojewodzie, jako w jego ocenie będące prawnie wadliwymi. W skardze do WSA mający miejsce fakt powiadomienia wojewody gmin uznała za występowanie po stronie jednego z członków kolegium izby braku „niezawisłości” w rozumieniu art. 15 ust. 7 u.r.i.o. Następnie gmina w skardze kasacyjnej do NSA od wyroku WSA podniosła między innymi, że: „(…) przy statuowaniu uchwały w charakterze sprawozdawcy orzekał członek kolegium, co do którego ujawniły się fakty podważające niezawisłość i kierowanie się przy orzekaniu jedynie przepisami ustaw”.

 Wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2021 r. należy odbierać, jako apel przeciwko obserwowanym ostatnio próbom pomijania i pomniejszania dotychczasowego dorobku orzeczniczego i poglądów doktryny o niezbędności funkcjonowania niezależnego od administracji rządowej - nadzoru obrachunkowego nad finansami samorządów terytorialnych, jako standardu występującymi w każdym demokratycznym państwie prawa z decentralizacją władzy państwowej na samorządy terytorialne. 

Tezy z wyroku NSA są szczególnie istotne obecnie, gdy w temacie polskiej obrachunkowości do mediów trafiają poglądy nieobeznanych z podstawami obrachunkowości reformatorów – jakoby de lege lata - 16 izb obrachunkowych umocowanych w konstytucji, stanowiło lub powinno stanowić  „audyt rządowy nad finansami samorządowymi” (?!). Wyrok NSA, sprowadza nas zatem z powrotem na Ziemię, gdzie w każdym ustroju opartym na samorządności i społeczeństwie obywatelskim, nadzór i kontrola obrachunkowa jest powszechnym i nieuchronnym standardem organizacji państwa.

Post scriptum

Dyskusja na temat ewolucji modelu r.i.o., te obserwowane obecnie wewnątrz każdej izby oraz nie wychodząca na zewnątrz dyskusja w Krajowej Radzie RIO,  jako wnioski i postulaty de lege ferenda, w ocenie części osób ze środowiska, źle świadczą o sposobach jej przeprowadzania. Zwłaszcza krytykowany jest brak upowszechniania tych wniosków wśród pracowników r.i.o. oraz niedopuszczenie dyskusji „w imieniu izb prowadzonej” szerszej reprezentacji osób, w kreowaniu wniosków, jakim przypisuje się, że pochodzą od całości pracowników systemu r.i.o. Równocześnie sceptycy, ze środowiska, w tym zachowujący anonimowość, twierdzą, że „(…) Izby w obecnym kształcie nie mają zdolności do samodzielnego oczyszczenia się z tych /…/. Konieczna jest interwencja państwa. Nie akceptuję też wyrosłej z tradycji i praktyki PRL skłonności do przeciwstawiania samorządu i rządu reprezentującego całe państwo. To spór fundamentalny. Rządy prawa i poprzez prawo mogą i powinny być rozwiązaniem tej antynomii. Izby jednak nie mogą działać w interesie samorządu, ale państwa, bo prawo do działającego legalnie samorządu jawi mi się jako jedno z praw obywatelskich w państwie demokratycznym. /…/.

Quo vadis polska obrachunkowości (?) Zapytać na koniec wypada...

AUTOR: Wojciech Lachiewicz - od dnia 27 stycznia 1993 r. z nadania samorządowego piastuje mandat członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie. Praktyk z ponad 30 - letnim doświadczeniem, administratywista, absolwent Uniwersytetu Jagiellońskiego (Wydział Prawa i Administracji), od 1983 r. - 1995 r, pracownik naukowo-dydaktyczny Katedry Prawa Administracyjnego UJ. W latach 1990-1992 pracował równolegle w Kolegium Odwoławczym, a od 1992 r. w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego.  Od 1993 r. jego zainteresowania prawne musiały objąć (obcą na studiach uniwersyteckich) tematykę prawa finansów publicznych i budżetów samorządów w związku z powołaniem na stanowisko członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej w Krakowie. Od 1994 r. równolegle zasiada w charakterze członka w komisjach orzekających w sprawach o naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Autor lub współautor blisko 35 publikacji książkowych z tematyki prawnej finansów publicznych (Na przykład: współautor ostatniego wznowienia „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządu trutorialnego”.- pod. red. Piotra Walczaka; Ch.Beck. 2021 r.. Autor książek w tematyce finansowej szczegółowych sfer zadaniowych administracji samorządowej, jak np. oświata, planowanie przestrzenne, kultura, kultura fizyczna, ochrona środowiska i przyrody. „Klasyfikacja budżetowa”. Ch. Beck sierpień 2021 r.

Szkoli od marca 1990 r. administrację samorządową i rządową z tematyki organizacji administracji, finansów publicznych, określonych dziedzin zadaniowych administracji urzędniczej i administracji świadczącej, z prawa pomocy publicznej, z prawa gospodarki przestrzennej i  ochrony środowiska.

Autor szeregu artykułów i opracowań w postaci elektronicznej z tematu pomocy publicznej, dotacji udzielanych z budżetu państwa oraz z budżetu samorządu, (tamaty: organizacji administracji publicznej, kontroli administracji, dyscypliny finansów publicznych). Pisze komentarze i omówienia o LEX i LEGALIS.

Autor blisko 35 książek i opracowań artykułowych na temat prawa dotacyjnego w państwie, w tym przepisów o dotacjach z budżetów samorządów. Przykład:

Link do opracowania naukowego: Wojciech Lachiewicz: System Prawa Dotacyjnego oraz prawo o dotacjach udzielanych z budżetów samorządów; /w:/ „Aktualne problemy samorządu terytorialnego po 25 latach” – pod red. R. Krawczyka i A. Borowicza,  Repozytodium Uniwersytetu Łódzkiego 2016 r. https://dspace.uni.lodz.pl/xmlui/handle/11089/32258),

Link do wykładu W. Lachiewicza: na youtube z października 2020 na temat Budowy - prawa dotacyjnego – konstrukcji  dotacji dla klubów sportowych oraz związanej z tymi dotacjami odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

https://www.youtube.com/channel/UCvQbMbeXRFDrNLBJv_WAfsA/videos

Bierze udział w pracach akademickich zespołów badawczych, których osiągnięcia upowszechnia w działalności publicystycznej oraz w działalności wykładowej i seminaryjnej. Przykład: z 2013 r.: Zespół Prof. J. Hausnera: J. Bober, J. Hausner, H. Izdebski, W. Lachiewicz, S. Mazur, A. Nelicki, B. Nowotarski, W. Puzyna, K. Surówka, I. Zachariasz, M. Zawicki: „Narastające dysfunkcje – zasadnicze dylematy – konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce”, rok 2013. ADRES: https://fundacjagap.pl/wp-content/uploads/2019/09/raport_dysfunkcje.pdf. Problem omówiono następnie w szczegółowym opracowaniu: Wojciech Lachiewicz: „Projekt ustawy o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i niektórych innych ustaw. Diagnoza – Projekt – Uzasadnienie”. /w:/ „Sprawne państwo. Propozycje zmian w funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego w Polsce”, pod red.: Piotra Kopycińskiego, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków 2015 r., s. 102-118:

ADRES:

http://pri.msap.pl/doki/publ/SWPZ_Propozycje_zmian_w_JST_2015.pdf

Zgłoszony przez środowiska samorządowe, w roku 2014 został odznaczony "Złotym Krzyżem Zasługi" przyznanym z przesłaniem utrwalonym w zapisach postanowienia prezydenta R.P. z dnia 17.09.2014 r. (Monitor Polski z 2014 r. poz. 1105): (…) za zasługi dla rozwoju demokracji lokalnej, za osiągnięcia w propagowaniu idei społeczeństwa obywatelskiego i samorządności”.

Za pracę w administracji publicznej w roku 2018 został udekorowany: „Złotym Medalem za Długoletnią Służbę”.

 

[1] Zwany również ze względu na przejawy działalności: Trybunałem Audytorów, Trybunałem Rewidentów Księgowych oraz Trybunałem Kontroli Budżetowej. Zob.: Ostrowska D., (2013), Unia Europejska jako instytucja społeczna, "Ekonomia społeczna dla rozwoju społeczności lokalnych", red. Ejsmont A., Ruszewski J., Centrum Aktywności Społecznej PRYZMAT, Suwałki, s. 58.

[2]  Sytuacja likwidacji wspólnoty samorządowej miała w Polsce miejsce w przypadku byłej „Gminy Ostrowice” w województwie zachodniopomorskim, zniesionej w dniu 1.01.2019 r. w trybie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1432). Gmina utraciła płynność finansową, zdolność zapewniania mieszkańcom ustawowo gwarantowanych świadczeń, jak również możliwość realizacji wszystkich włwściwych gminom zadań publicznych, zarówno tych z zakresu „administracji świadczącej”, jak „administracji urzędniczej”.

[3] Dz.U. Nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r. Nr 28, poz. 319,, zm. z 2006 r. Nr 200, poz. 1471 oraz z 2009 r. Nr 114, poz. 946.

[4] Język łaciński:: pierwszy wśród równych sobie.

[5] Warto zauważyć, że o ile od orzeczeń nadzorczych izby wydanych wobec aktów organów samorządu terytorialnego, służy ochrona sądowa uruchamiana skargą do WSA, o tyle konstytucyjna zasada sądowej ochrony samodzielności samorządu (art. 165 ust. 2 ustawy zasadniczej), doznaje uszczerbku ze względu na brak możliwości weryfikacji przez sąd administracyjny, interpretacji prawa finansowego i prawa zamówień publicznych przyjmowanych w uchwałach kolegium izby dotyczących odwołania od podpisanych przez Prezesa izby raportów z kontroli przeprowadzanych w podmiotach z art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Zostało to uznane za istotną „dysfunkcję nadzoru obrachunkowego” w raporcie Zespołu Prof. Jerzego Hausnera: J. Bober, J. Hausner, H. Izdebski, W. Lachiewicz, S. Mazur, A. Nelicki, B. Nowotarski, W. Puzyna, K. Surówka, I. Zachariasz, M. Zawicki: „Narastające dysfunkcje – zasadnicze dylematy – konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce”, rok 2013. ADRES: https://fundacjagap.pl/wp-content/uploads/2019/09/raport_dysfunkcje.pdf. Problem omówiono następnie w szczegółowym opracowaniu: Wojciech Lachiewicz: „Projekt ustawy o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i niektórych innych ustaw. Diagnoza – Projekt – Uzasadnienie”. /w:/ „Sprawne państwo. Propozycje zmian w funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego w Polsce”, pod red.: Piotra Kopycińskiego, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków 2015 r., s. 102-118: ADRES: http://pri.msap.pl/doki/publ/SWPZ_Propozycje_zmian_w_JST_2015.pdf

[6] Powstałe, gdzieś w środowisku prezesów  lat 1993/94 pojęcie: „kolegiant” na określenie członka kolegium izby nie ma podstaw prawnych do posługiwania się nim. Zostało upowszechnione w żartach między pracownikami wewnątrz izb, jednak z czasem wyszło „na zewnątrz”. Należy podkreślić, że słowo „kolegiant” nie występuje żadnym polski  źródle prawa publikowanym w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim. Nie określa się nim w żadnym przepisie, ani członka kolegium RIO, ani członka SKO, ani członków Kolegium NIK, czy innych organów państwowych o nie-monokratyczej (kolegialnej). Nie występuje w żadnym fachowym opracowaniu, np. gdyby go szukać w pozycjach z bibliografii LEX lub LEGALIS. Co zaś gdyby pojęcie to dalej ekstrapolować to powstawałyby genotypy różnicujące kolegiatów na: „na zwykłych”, na „kolegiatów- koordynatorów zespołów zamiejscowych izby”. A wówczas sam Prezes – przewodniczący posiedzeń kolegium izby , okazałby się być „kolegiantem prinus inter partes”. Rzeczywiście niektórzy z obecnych prezesów, przydzielają sobie jednostki do sprawowania wobec nich czynności nadzorczych jednostki, występowania na kolegium w ich sprawach w charakterze sprawozdawcą, i tak samo na posiedzeniach składów orzekających, jako sprawozdawca opracowujący projekt opinii dotyczącej sprawy danego samorządu, Przykład idzie „z góry”. Faktem pozostaje, że w sądach ich prezesi, poza funkcjami administracyjnymi nie stronią od funkcji orzeczniczych. Podobnie przewodniczący 49 SKO..

[7] Izby  obrachunkowe od początku istnienia utrzymują kontakty zawodowe ze swoimi odpowiednikami z państw UE oraz innych krajów.

[8] J.łać.: Przepis szczegółowy znosi moc obowiązującą i stosowanie przepisu ogólnego.

[9] J. łać: Przepis aktu wyższego rangą w hierarchii źródeł prawa znosi, albo wyprzedza stosowanie prz14 u.ri.o. episu niższego rangą w hierarchii źródeł prawa.

[10] Na przykład, od początku funkcjonowania izb obrachunkowych problemowy staje się brak przepisów ustawy lub rozporządzenia z art. 2 ust. 4 u.r.i.o. w zakresie organizacji procesu badania legalności uchwał przez kolegium izby z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. oraz obowiązków w tym procesie po stronie członków kolegium izby, którzy z mocy art. 15 ust. 7 u.r.i.o. wykonują czynności nadzorcze i funkcje kontrolne podlegając wyłącznie aktom rangi ustawowej. O ile w sprawach funkcjonowania 3 osobowych składów członków kolegium do wydaniedla samorządu opinii określonej w  art. 13 i art. 19 u.r.i.o., prezes izby z mocy art. 17 ust. 1 pkt 7 u.r.i.o. wyznacza skład orzekający i określa jego przewodniczącego , o tyle brak jest przepisów powszechnie obowiązujących dla czynności umocowującej prezesa do przydzielenia członkowi kolegium badania uchwał określonego samorządu i ich sprawozdawania na kolegium izby. Dlatego w niektórych izbach kwestie te reguluje się drogo umocowywania prezesa do dokonywania „przydziału członkowi kolegium uchwał jednostki samorządu i sprawozdawania jej spraw na kolegium izby”, z mocy zapisów przyjmowanych bezpośrednio przez kolegium izby w uchwalanym regulaminie organizacyjnym izby z art. 18 ust. 1 pkt 5d u.r.i.o.).

[11] Zob. jak w przypisie nr XX: Wojciech Lachiewicz: „Projekt ustawy o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i niektórych innych ustaw. Diagnoza – Projekt – Uzasadnienie”. /w:/ „Sprawne państwo. Propozycje zmian w funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego w Polsce”, pod red.: Piotra Kopycińskiego, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków 2015 r., s. 102-118: ADRES:http://pri.msap.pl/doki/publ/SWPZ_Propozycje_zmian_w_JST_2015.pdf

[12] Zakres podmiotów przynależnych do sektora finansów publicznych określa art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, z późn. zm.). Gromadzenie i dysponowanie środkami publicznymi tych jednostek podlega bądź to reżimowi budżetowemu i pozabudżetowemu, bądź reżimowi ograniczonemu do nielicznych ograniczeń swobód z ustawy o finansach publicznych i ustawy tworzącej daną osobę prawną wykonującą zadania z zakresu kultury, działalności leczniczej, i innej). Zgodnie z art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych do sektora między innymi nie należą spółki prawa handlowego, czyli spółki komunalne. Nie należą fundacje i stowarzyszenia zakładane przez samorządy.

[13] Szerzej na temat zakresu podmiotowego możliwej do dokonywania kontroli obrachunkowej „samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych” – zob: Wojciech Gonet: „Kontrola samorządowych osób prawnych i samorządowych jednostek organizacyjnych przez Regionalne Izby Obrachunkowe”; Finanse Komunalne, 2018 r. , nr 12, s. 38-56. (publikacja w całości dostępna w elektronicznej aplikacji: LEX).

[14] Opublikowany: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, rok 1999 nr 4, poz. 73. Skład orzekający: Marek Safjan – Przewodniczący, Jerzy Ciemniewski, Zdzisław Czeszejko-Sochacki, Teresa Dębowska-Romanowska, Lech Garlicki, Stefan J. Jaworski, Wiesław Johann, Krzysztof Kolasiński, Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska, Andrzej Mączyński, Ferdynand Rymarz – Sprawozdawca, Jadwiga Skórzewska-Łosiak, Janusz Trzciński, Marian Zdyb, Joanna Szymczak – protokolant.

Autopromocja

REKLAMA

Źródło: INFOR
Czy ten artykuł był przydatny?
tak
nie
Dziękujemy za powiadomienie - zapraszamy do subskrybcji naszego newslettera
Jeśli nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania w tym artykule, powiedz jak możemy to poprawić.
UWAGA: Ten formularz nie służy wysyłaniu zgłoszeń . Wykorzystamy go aby poprawić artykuł.
Jeśli masz dodatkowe pytania prosimy o kontakt

REKLAMA

Komentarze(0)

Pokaż:

Uwaga, Twój komentarz może pojawić się z opóźnieniem do 10 minut. Zanim dodasz komentarz -zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.
    QR Code

    © Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone. Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A.

    Księgowość budżetowa
    Zapisz się na newsletter
    Zobacz przykładowy newsletter
    Zapisz się
    Wpisz poprawny e-mail
    Od 1 kwietnia 2024 r. 128 799 zł jednorazowego odszkodowania i 1431 zł za procent uszczerbku na zdrowiu [wypadki przy pracy]

    Monitor Polski: obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wysokości kwot jednorazowych odszkodowań z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej, które będą obowiązywały od 1 kwietnia 2024 r. do 31 marca 2025 r.

    Od 1 marca świadczenie wyniesie 336,36 zł. Ważniejsze, ze Senat chce objąć nim samorządowców sprzed 1990 r.

    Skrócenie do 7 lat okresu pełnienia funkcji sołtysa uprawniającego do otrzymania świadczenia i przyznanie świadczeń dla sołtysów pełniących funkcję przed 1990

    Każda pensja w budżetówce ma być wyższa o 20% (i więcej) od pensji minimalnej dla "wszystkich". Na dziś 5090 zł. Tego chcą związkowcy

    Pensja minimalna w budżetówce ma być wyższa o 20% od pensji minimalnej dla "wszystkich". Tego chcą związkowcy ze "Związkowa Alternatywa".

    Trzeba określić maksymalny poziom wynagrodzeń zasadniczych pracowników

    W regulaminach wynagrodzenie zasadnicze ustala się dla danego stanowiska pracy widełkowo – z podaniem kwoty minimalnej i maksymalnej.

    REKLAMA

    Nauczycielskie świadczenia kompensacyjne to odpowiednik emerytur pomostowych. Ile osób je pobiera?

    W grudniu 2023 r. świadczenia kompensacyjne pobierało 13,1 tys. osób, a przeciętna wysokość "kompensówki" wynosiła 3617,29 zł. Tak wynika z danych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

    Nowe Standardy - Global Internal Audit Standards™

    Nowe Standardy mówią jasno – jako audytorzy jesteśmy częścią organizacji, i – oczywiście zachowując pełen obiektywizm – pomagamy jej osiągnąć właściwe cele.

    Roczne sprawozdanie o udzielonych zamówieniach a likwidacja gminnej jednostki budżetowej

    Na jakim podmiocie ciąży obowiązek złożenia rocznego sprawozdania o udzielonych zamówieniach w przypadku likwidacji gminnej jednostki budżetowej?

    Ustawa budżetowa na 2024 rok bez poprawek Senatu. Trafi teraz do podpisu Prezydenta

    Prezydent RP może podpisać ustawę budżetową, ewentualnie - zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego o ocenę zgodności jej zapisów z ustawą zasadniczą.;

    REKLAMA

    Samorządy mogą odetchnąć – w 2024 roku nie będzie obowiązkowego KSeF

    Wdrożenie KSeF budzi wiele emocji, a szczególnie dużo jest ich w jednostkach budżetowych objętych centralizacją. Z uwagi na ich szczególną strukturę, wdrożenie KSeF wiązałoby się w ich przypadku z jeszcze większymi komplikacjami, niż u pozostałych podatników.

    To już ostatni dzień na złożenie części A sprawozdania SP-1. Sprawdź czy wiesz jakie dane w nim wykazać.

    Sprawozdanie SP-1, czyli sprawozdanie w zakresie podatku od nieruchomości, podatku rolnego i podatku leśnego na stałe weszło do katalogu sprawozdawczości budżetowej. Trzeba poświęcić mu uwagę dwa razy w roku. Po raz pierwszy już w styczniu, bo wójt, burmistrz lub prezydent miasta, jako organy podatkowe właściwe w sprawach podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz podatku leśnego mają obowiązek złożyć część A sprawozdania w terminie do 10 stycznia.

    REKLAMA