Nieprawidłowości w uchwałach jednostek samorządu terytorialnego dotyczących udzielania kredytów i pożyczek

OPIS NIEPRAWIDŁOWOŚCI: Rada gminy w 2014 r. pod­jęła trzy uchwały w sprawie zaciągnięcia pożyczek i kredytów długoterminowych łącznie na kwo­tę 1 200 000 zł:

• uchwała nr I/1/14 z 6 maja 2014 r. na kwotę 700 000 zł,
• uchwała nr I/2/14 z 10 czerwca 2014 r. na kwotę 300 000 zł,
• uchwała nr I/3/14 z 3 sierpnia 2014 r. na kwotę 200 000 zł,

Zgodnie z przepisem art. 89 rada gminy uzyskała opinię właściwej Regionalnej Izby Obrachunko­wej (dalej: RIO) o możliwości spłaty ww. zobowiązań. W uchwale budżetowej na 2014 r. przychody z tytułu zaciąganych pożyczek i kredytów wynoszą 1 150 000 zł.

Podejmując uchwałę nr I/3/14 z 3 sierpnia 2014 r. w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego, naruszono przepis art. 91 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: uofp

KOMENTARZ: Zgodnie z przepisem art. 89 ust. 1 uofp, jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kre­dyty i pożyczki na:

• pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
• finansowanie planowanego deficytu budżetu jednost­ki samorządu terytorialnego,
• spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów,
• wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Zaciągnięcie takiego zobowiązania wymaga podjęcia odrębnej uchwały przez organ stanowiący jednostki sa­morządu terytorialnego i ujęcia kwoty tych zobowiązań w uchwale budżetowej.

Zobacz również: Klasyfikacja budżetowa 2016

Przepis art. 91 ust. 1 uofp stanowi, że suma zaciąg­niętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wy­emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 uofp, nie może przekroczyć kwo­ty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczy to oczywiście konkretnego roku budżetowego.

Limit, do którego jednostka może zaciągać zobowią­zania finansowe, w których pojęciu mieszczą się kredyty i pożyczki oraz zobowiązania z wyemitowanych papie­rów wartościowych, zazwyczaj obligacji komunalnych, to - według wskazania ustawodawcy - ich suma. Suma ta wyraża się w kwocie określonej w uchwale budżetowej.

Zgodnie z przepisem art. 211 ust. 5 uofp, uchwała budżetowa składa się z budżetu jednostki samorządu te­rytorialnego i załączników. Z kolei przepis art. 212 uofp wskazuje, że uchwała budżetowa określa m.in.:

• łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jed­nostki samorządu terytorialnego,
• łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu jed­nostki samorządu terytorialnego,
• limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i po­życzek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 uofp,
• kwotę wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytu­łu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego.

W opisywanym stanie faktycznym tzw. limit zobo­wiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o którym mowa w art. 212 pkt 6 uofp, został przekroczony. Przepis ten łą­czy się bezpośrednio z regulacją wskazaną w art. 91 ust. 1 uofp, który stanowi, że suma zaciągniętych kredytów
i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 uofp, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego.

W przedmiotowej sprawie kwota określonych uchwa­łami zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek jest 50 000 zł wyższa niż przewidziany w uchwale budżeto­wej limit. Przekroczenie limitu jest istotnym naruszeniem prawa.

Dla rozpatrywanej nieprawidłowości nie ma znacze­nia fakt, że organ wykonawczy gminy nie zawarł umów kredytowych na sumę wynikającą z podjętych uchwał, czyli że faktycznie przychody te nie były realizowane.

W takiej sytuacji nie suma faktycznie zaciągniętych zobowiązań, ale niezgodność pomiędzy zapisami uchwa­ły budżetowej a łączną kwotą zobowiązań z poszczegól­nych uchwał kredytowych jest kwalifikowana jako istot­ne naruszenie prawa. Naruszenie to dotyczy uchwały, w której limit ten zostanie przekroczony, czyli uchwały nr I/3/14 z 3 sierpnia 2014 r. na kwotę 200 000 zł.

Tym samym doszło do przekroczenia sumy zobowią­zań jednostki samorządu i niezgodności z planem przewi­dzianym w uchwale budżetowej.

Zasada uprzedniości budżetu zakłada, że wszelkie przychody i rozchody powinny być realizowane w kwo­tach przewidzianych w planie finansowym.

Realizacja przychodów nie oznacza jednak tylko wyłącznie faktycznego zawierania umów kredytowych, ale odnosi się do uprawnienia organu stanowiącego do podejmowania uchwał w sprawie planowania tego rodza­ju przychodów.

W tej sytuacji nie ma znaczenia fakt, że organ wyko­nawczy gminy nie zawarł umów kredytowych na sumę wynikającą z podjętych uchwał, ale na kwotę niższą, ponieważ w obrocie prawnym gminy pozostają uchwały, które dają podstawę do możliwości zawarcia dodatkowych umów kredytowych. Potencjalna możliwość zaciągnięcia takich zobowiązań stanowi sama w sobie zagrożenie dla przekroczenia limitów określonych w budżecie jednostki.

Wykładnia przepisu art. 91 ust. 1 uofp wskazuje, że ustalony obligatoryjny limit, będący sumą zaciągnię­tych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemito­wanych papierów wartościowych, jest nieprzekraczalny zarówno na etapie planowania i podejmowania zakreślo­nych nim zobowiązań, jak i na etapie realizacji budżetu.

Warto zauważyć, że organ nadzoru, jakim jest RIO, bada zachowanie powyższego limitu zarówno na etapie działalności nadzorczej, jak i w trybie opiniowania moż­liwości spłaty kredytu lub pożyczki czy wykupu papie­rów wartościowych w przypadku ubiegania się jednostki samorządu terytorialnego o pozyskanie środków z tych tytułów.

W celu wyeliminowania nieprawidłowości niezbędna jest uchwała rady gminy zwiększająca kwotę przychodów w budżecie z tytułu kredytów i pożyczek lub uchwała zmieniająca jedną ze wskazanych uchwał, zmniejszająca kwotę zaciąganego kredytu lub pożyczki, tak aby ich suma nie przekraczała kwoty określonej w budżecie.

OSOBY ODPOWIEDZIALNE: Ustalenie osób odpo­wiedzialnych za omawianą nieprawidłowość sprowadza się właściwie do odpowiedzi na pytanie, kto jest pod­miotem odpowiedzialnym za przebieg procedury le­gislacyjnej w jednostce.

Oprócz powszechnie obowiązujących przepisów pra­wa w tym zakresie, a więc w przypadku gminy - ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: ustawa o samorządzie gminnym), znaczenie mają tutaj zapisy sta­tutu gminy, a w szczególnych wypadkach także pozostałe przepisy wewnętrzne jednostki.

Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 ustawy o samorzą­dzie gminnym, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Przepisem takim jest np. zarządzenie organu stanowiącego, tj. wójta gminy, ustanawiające procedurę legislacyjną w urzędzie gminy, która powinna zawierać regulacje w tym zakresie.

Projekt właściwej uchwały zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym przygotowu­je wójt jako organ wykonawczy. W praktyce czynności te wykonują pracownicy urzędu gminy, czyli jednostki orga­nizacyjnej obsługującej urząd wójta.

Projekt przygotowuje właściwa jednostka organizacyj­na urzędu gminy, np. referat (w praktyce odpowiedzialny za to pracownik referatu). Wskazane jest opiniowanie projektów aktów prawnych przez radcę prawnego.

Polecamy serwis: Nieprawidłowości

W większych jednostkach to właśnie dział prawny przygotowuje lub czynnie uczestniczy w przygotowaniu takiego projektu. Ze stosowną opinią radcy prawnego powinien on trafić pod obrady rady gminy w celu przed­stawienia na sesji. Sesję przygotowuje przewodniczący rady. Projekt uchwały powinien zostać przedłożony radzie wraz z uzasadnieniem, w którym należy wskazać potrzebę jej podjęcia.

Praktyka funkcjonowania gmin, szczególnie mniej­szych, wymusza niekiedy sytuację, gdy projekty uchwał o charakterze finansowym przygotowuje skarbnik gminy. Trudno uznać taką praktykę za niezgodną z prawem, o ile ma ona odzwierciedlenie w regulacjach wewnętrznych.

Trzeba jednak pamiętać, że skarbnikowi powinna być zapewniona fachowa pomoc w postaci obsługi komórki prawnej ewentualnie radcy prawnego.

W praktyce osobą odpowiedzialną na etapie przy­gotowania projektu uchwały w przedmiotowej spra­wie jest pracownik przygotowujący ten projekt.

Na etapie podejmowania uchwały trudno wskazać osobę odpowiedzialną, ponieważ przyjęcie uchwały jest kolegialną decyzją rady gminy.

Zgodnie z przepisem art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały rady gminy zapadają zwykłą więk­szością głosów w obecności co najmniej połowy ustawo­wego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Nieprawidłowość powstała w wyniku nieuwzględnie­nia przy podjęciu uchwały o zaciągnięciu zobowiązania finansowego faktu przekroczenia limitu przewidzianego w uchwale budżetowej. W praktyce czuwać nad tym po­winien skarbnik gminy. Jego zachowanie można jednak rozpatrywać na gruncie odpowiedzialności dyscyplinar­nej/służbowej.

Wskazaną nieprawidłowość należy rozpatrywać tak­że w aspekcie odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Podstawą takiej od­powiedzialności są przepisy ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: ustawa o naruszeniu dyscypliny fi­nansów publicznych). Zgodnie z przepisem art. 15 ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, narusze­niem dyscypliny jest zaciągnięcie zobowiązania bez upo­ważnienia określonego:

• uchwałą budżetową,
• planem finansowym

albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobo­wiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych.

O odpowiedzialności można jednak mówić w przy­padku, gdy zobowiązanie zostanie faktycznie zaciągnięte. Samo podjęcie uchwały o zaciągnięciu zobowiązania przewyższającego kwotę określoną w uchwale budże­towej nie jest podstawą do pociągnięcia do takiej odpo­wiedzialności.

PODSTAWY PRAWNE

art. 89, art. 90, art. 91, art. 211, art. 212 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 885; ost.zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 1146)
art. 14, art. 22 ust. 1, art. 30 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 594; ost.zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 1072)
art. 15 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dy­scypliny finansów publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 168)

Polecamy serwis: Rachunkowość budżetowa