Ograniczenie prawa do strajku w służbie cywilnej

W polskim urzędzie nie wszystkie formy protestu są dopuszczalne, ale można oflagować budynek

Członkowie korpusu służby cywilnej objęci są całkowitym zakazem strajku. Mogą jednak brać udział w sporach zbiorowych. Pytanie, czy tak szerokie wyłączenie jest zgodne z Konwencją MOP

Organizacje związkowe reprezentujące prawa i interesy tej grupy pracowników mogą wszczynać spór zbiorowy i prowadzić go. Jednak końcowym etapem nie będzie mógł być strajk.

Podstawy ograniczenia

Zgodnie z art. 59 ust. 3 i 4 Konstytucji RP związkom zawodowym przysługuje prawo do organizowania strajków pracowniczych i innych form protestu w granicach określonych w ustawie. Ze względu na dobro publiczne ustawa może ograniczyć prowadzenie strajku lub zakazać go w odniesieniu do określonych kategorii pracowników lub w określonych dziedzinach. Zakres wolności zrzeszania się w związkach zawodowych i organizacjach pracodawców oraz innych wolności związkowych może podlegać tylko takim ograniczeniom ustawowym, jakie są dopuszczalne przez wiążące Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe. Ograniczenie prawa do strajku zostało wprowadzone ustawą z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz.U. z 1991 r. nr 55, poz. 236 ze zm.). Na mocy art. 19 ust. 3 tej ustawy prawa do strajku zostali pozbawieni pracownicy zatrudnieni w organach władzy państwowej, administracji rządowej i samorządowej, sądach oraz prokuraturze.

Spór zbiorowy

Pozbawienie prawa do strajku członków korpusu służby cywilnej wprowadzone ustawą z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1111 ze zm.) jest konsekwencją zakazu ustanowionego ustawą o rozwiązywaniu sporów zbiorowych.

Zgodnie z art. 78 ust. 3 ustawy o służbie cywilnej członkowi korpusu służby cywilnej nie wolno uczestniczyć w strajku lub akcji protestacyjnej zakłócającej normalne funkcjonowanie urzędu. To oznacza, że członkowie korpusu służby cywilnej objęci są całkowitym zakazem strajku, w tym strajku ostrzegawczego, zakładowego, wielozakładowego i solidarnościowego. Mogą brać udział w akcjach protestacyjnych, których przebieg nie zakłóca normalnego funkcjonowania urzędu.

Pozbawienie członków korpusu służby cywilnej prawa do strajku nie oznacza, że nie mogą oni prowadzić sporu zbiorowego. Organizacje związkowe reprezentujące prawa i interesy tej grupy pracowników mogą wszczynać spór zbiorowy i prowadzić go, z tym że jego końcowym etapem nie może być strajk (zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych strajk jest ostatecznym sposobem rozwiązywania konfliktu zaistniałego w sporze zbiorowym).

Ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych nie wyłącza w stosunku do organizacji związkowych reprezentujących prawa i interesy członków korpusu służby cywilnej możliwości prowadzenia sporu zbiorowego z wykorzystaniem narzędzi określonych ustawą, tj. rokowań, mediacji i arbitrażu, na takich samych zasadach, na jakich uprawnienia te przysługują organizacjom związkowym reprezentującym pracowników nieobjętych wyłączeniem prawa do strajku.

Zobacz również: Odmowa wykonania polecenia służbowego

Przepisy ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych wyposażyły związki zawodowe także w inne formy wywierania nacisku na pracodawców w trakcie trwania legalnego sporu. Z uprawnień tych mogą korzystać także pracownicy niemający prawa do strajku, a zatem również członkowie korpusu służby cywilnej, w przypadku gdy rokowania nie doprowadzą do rozwiązania sporu. Po zakończeniu rokowań i podpisaniu protokołu rozbieżności związki zawodowe mogą organizować akcję inną niż strajk. Taką, która: nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzkiemu, nie powoduje przerwania pracy, nie narusza obowiązującego porządku prawnego, jest prowadzona w obronie warunków pracy, płac lub świadczeń socjalnych oraz praw i wolności związkowych pracowników lub innych grup, którym przysługuje prawo zrzeszania się w związkach zawodowych (może to być np. oflagowanie urzędu).

Ważne! Podjęcie akcji protestacyjnej przed zakończeniem rokowań jest niedopuszczalne.

Na międzynarodowym tle

Wśród ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych tylko Międzynarodowy pakt praw społecznych i gospodarczych z 16 grudnia 1966 r. zawiera w art. 8 ust. 1 lit. d wyraźny zapis dotyczący prawa do strajku. Jest to zapis bardzo ogólny, pozostawiający ustawodawstwu krajowemu określenie granic korzystania z tego prawa. Zgodnie z przywołanym przepisem państwa strony tego paktu zobowiązują się zapewnić m.in. prawo do strajku – pod warunkiem że będzie ono wykonywane zgodnie z ustawodawstwem danego kraju.

W konwencjach Międzynarodowej Organizacji Pracy nie ma wyraźnego uregulowania prawa pracowników do strajku. Organy kontrolne MOP uznają istnienie tego prawa na podstawie wykładni postanowień konwencji MOP nr 87 dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych. Organy kontrolne MOP podkreślają jednak, że prawo do strajku nie może być traktowane jako prawo absolutne. Prawo krajowe może nie tylko wyłączać możliwość korzystania z tego prawa w okolicznościach wyjątkowych, lecz także ustanowić warunki lub ograniczenia jego wykonywania. Organy kontrolne MOP uznają za dopuszczalne ograniczenie prawa do strajku w odniesieniu do:

1) urzędników służby publicznej, którzy działają jako przedstawiciele władzy publicznej,

2) pracowników zatrudnionych przy wykonywaniu usług użyteczności publicznej, które mają charakter podstawowy, tj. których przerwanie zagrażałoby życiu, zdrowiu lub osobistemu bezpieczeństwu całości lub części ludności; odnosi się to do pracowników zatrudnionych zarówno w publicznych, jak i w prywatnych instytucjach.

Zobacz również: Monitoring w miejscu pracy - ochrona danych osobowych

Organy kontrolne MOP jednocześnie zaznaczają, że ograniczeniu lub wyłączeniu prawa do strajku określonej kategorii pracowników powinno towarzyszyć zapewnienie tym pracownikom innych odpowiednich środków obrony ich interesów w postaci postępowania pojednawczego lub rozjemczego oraz postępowania arbitrażowego, gdyby postępowanie pojednawcze lub rozjemcze nie przyniosło skutków.

Zgodnie z art. 8 konwencji nr 151 MOP do rozstrzygania sporów powstających w związku z określaniem warunków zatrudnienia należy dążyć w sposób odpowiadający warunkom krajowym, w drodze rokowań między stronami lub w drodze postępowania dającego gwarancje niezależności i bezstronności, takich jak mediacje, pojednawstwo i arbitraż, organizowane tak, aby wzbudzały zaufanie stron objętych sporem.

Z kolei art. 9 konwencji nr 151 MOP stanowi, że pracownicy publiczni będą korzystali, tak jak inni pracownicy, z praw obywatelskich i politycznych mających podstawowe znaczenie dla normalnego korzystania z wolności związkowej, z zastrzeżeniem jedynie obowiązków wynikających z ich statusu i charakteru funkcji przez nich wykonywanych.

W tym miejscu należy zauważyć, że przepisy konwencji MOP nie określają katalogu obowiązków bądź funkcji wykonywanych przez pracowników publicznych, które uzasadniałyby ograniczenie korzystania z wolności związkowej (w tym z prawa do strajku). Katalog ten powinien stworzyć ustawodawca krajowy, decydując, w jakim zakresie jest uzasadnione ograniczenie praw zbiorowych pracowników publicznych, tak aby korzystanie z tych praw nie stało w sprzeczności z ochroną dobra publicznego. ©?

Związki chcą zmian

W styczniu 2015 r. Związek Zawodowy NSZZ „Solidarność” złożył skargę do Międzynarodowego Biura Pracy na naruszenie przez Polskę konwencji nr 151 MOP ze względu na pozbawienie prawa do strajku niektórych pracowników zatrudnionych w organach władzy państwowej, administracji rządowej i samorządowej, sądach oraz prokuraturze.

W ocenie NSZZ „Solidarność” polski ustawodawca nie zdecydował się na wyraźne określenie kategorii pracowników, którzy z uwagi na przesłanki określone w konwencji mieliby ograniczone prawa do strajku, a potraktował wszystkich pracowników jednakowo. Tymczasem konwencja nr 151 MOP pozwala ustawodawcy krajowemu na wprowadzenie odstępstw w odniesieniu do osób zatrudnionych przez władze publiczne w zakresie, w jakim nie stosuje się do nich korzystniejszych postanowień międzynarodowych dotyczących pracy. Konwencja do tej kategorii zalicza pracowników na wysokich stanowiskach, których czynności uważa się z reguły za związane z tworzeniem polityki albo za funkcje kierownicze, albo do pracowników, których obowiązki mają w wysokim stopniu poufny charakter. Zdaniem NSZZ „Solidarność” prawo do strajku powinno być zagwarantowane szerokiej grupie pracowników, a ograniczenia tego prawa mogą być tylko wyjątkowe.

Karolina Niewęgłowska

prawnik, pracownik administracji publicznej

Polecamy serwis: Kadry i płace