Zmiany w ustawie o samorządzie gminnym już w 2018?

Zasadniczy podział terytorialny kraju nie ma charakteru niezmiennego. Przeciwnie, co roku, dokonywane są jego mniej lub bardziej znaczące korekty. Z ostatnich wyliczeń dokonanych przez resort spraw wewnętrznych i administracji wynika, że w ciągu ostatnich 10 lat granice gmin i miast zmieniały się ponad 70 razy.

Mimo że korekty na mapie administracyjnej Polski dokonywane są regularnie od początku reaktywacji samorządu terytorialnego, skutki prawne tych zmian nie zostały dotąd wprost określone w przepisach prawa. Ich brak rodzi szereg wątpliwości prawnych w praktyce funkcjonowania gmin po dokonanych zmianach terytorialnych i bywa przedmiotem licznych sporów. 

NOWOŚĆ na Infor.pl: Prenumerata elektroniczna Dziennika Gazety Prawnej KUP TERAZ!

Projektowane zmiany

Wyżej opisany stan rzeczy zmienić ma nowelizacja przepisów ustrojowych. W dniu 28 września br. do laski marszałkowskiej wpłynął projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym przygotowany przez Komisję Administracji i Spraw Wewnętrznych dotyczący uregulowania sytuacji prawnej gminy, której terytorium jest rozszerzane w wyniku zmiany granic oraz gminy, której terytorium zostaje uszczuplone wskutek tej zmiany (projekt dostępny na stronach sejmowych pod adresem WWW:http://www.sejm.gov.pl).

W dniu 12 października br. odbyło się jego pierwsze czytanie na komisjach sejmowych.

W projektowanej regulacji proponuje się dodanie do ustawy o samorządzie gminnym przepisu art. 4eb, który:

- wprowadzić ma zasadę sukcesji uniwersalnej gminy, której terytorium ulega powiększeniu w zakresie praw i obowiązków gminy, której terytorium zostaje uszczuplone, a mianowicie przewiduje on, że „w  przypadku  zmiany  granic  gmin polegającej  na wyłączeniu  części obszaru gminy i jego włączeniu do sąsiedniej gminy, gmina, do której został włączony ten obszar, wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki gminy na tym  obszarze,  w  tym  prawa  i  obowiązki wynikające z zezwoleń, koncesji oraz innych aktów administracyjnych”;

Zobacz: Rachunkowość budżetowa

- wprowadzić ma zasadę utrzymania w mocy obowiązującej niektórych aktów prawa miejscowego po dokonanej korekcie granic gmin, a mianowicie przewiduje on, że „Akty prawa miejscowego z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego ustanowione przez organ gminy przed zmianą granic: 1) w części dotyczącej obszaru, który został wyłączony z  tej  gminy, stają się aktami prawa miejscowego  gminy,   do  której  ten  obszar  został włączony i obowiązują do dnia wejścia w życie nowych aktów prawa miejscowego ustanowionych przez organ tej gminy, jednak nie dłużej niż przez okres 3 lat od dnia zmiany granic gminy; 2) w części dotyczącej obszaru, który nie został wyłączony z tej gminy, pozostają w mocy”.

W uzasadnieniu do projektu ustawy, skoncentrowano się na wyjaśnieniu intencji projektodawców w odniesieniu do drugiej z wyżej wymienionych, proponowanych zmian ustawowych. Podniesiono w nim mianowicie, że w  aktualnie  obowiązującym  porządku  prawnym  nie  została  uregulowana  sytuacja odnośnie  obowiązywania  aktów  prawa  miejscowego z zakresu planowania i zagospodarowania      przestrzennego,  dla obszaru gminy, który zostaje wyłączony z jej terytorium, a następnie jest włączany do terytorium innej gminy. Do kategorii przedmiotowych aktów projektodawcy zaliczyli: miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji, uchwały w sprawie zasad  i  warunków  sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych  oraz  ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

W projekcie podkreślono, że wobec braku uregulowania zasad obowiązywania ww. aktów uznaje  się,  że  na  obszarze  włączonym  do  danej  jednostki  tracą  moc obowiązującą  akty  prawa  miejscowego uchwalone przez organy gminy, której terytorium zostaje uszczuplone. W ocenie projektodawców, sytuacja ta jest niekorzystna przede wszystkim z punktu widzenia reżimu ochrony praw nabytych mieszkańców danego obszaru, który w wyniku zmiany granic wchodzi w skład innej jednostki. Dotyczy to w szczególności planów miejscowych, które są podstawą do ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Zobacz: Ubezpieczenia zdrowotne

W związku z powyższym, projektodawcy, wzorując się na uregulowaniach określających zasady sukcesji przy łączeniu jednostek samorządu lokalnego, proponują przyjęcie analogicznych rozwiązań odnośnie zmiany granic gmin, podkreślając, że trudno jest zaakceptować  obecnie występujące różnicowanie  sytuacji  prawnej mieszkańców  w  zależności  od charakteru dokonywanych zmian w podziale terytorialnym państwa.

Zgodnie z przepisami końcowymi projektu, wprowadzane nim zmiany, mają wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy. Równocześnie, w projekcie zastrzeżono, że do zmian w zasadniczym podziale terytorialnym, które nastąpiły do dnia wejścia w życie nowelizacji znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu dotychczasowym.

Ocena projektowanych zmian

Uregulowanie zasad następstwa prawnego jednostek samorządu terytorialnego przy dokonywaniu zmian w zasadniczym podziale terytorialnym jest niewątpliwie potrzebne. Niemniej jednak, projektowaną obecnie regulację należy ocenić negatywnie z uwagi na jej fragmentaryczny charakter, niejasność proponowanych nią rozwiązań oraz brak jej spójności z innymi przepisami.

Rozwijając wyżej zajęte stanowisko, wskazać w pierwszej kolejności trzeba, że za niezrozumiałe i nieznajdujące usprawiedliwionych podstaw normatywnych uznać należy ograniczenie się przez projektodawców wyłącznie do uregulowania zasad sukcesji zachodzącej przy zmianach granic przeprowadzanych na szczeblu gminnym, pomijając tym samym korekty granic dokonywane na poziomie powiatów. Przedmiotowe zaniechanie rodzić będzie w oczywisty sposób wątpliwości, co do zasad następstwa prawnego w przypadku zmiany granic powiatów. Równocześnie wskazać trzeba, że w analizowanym projekcie nowelizacji ograniczono się jedynie do skutków prawnych zmian polegających na korekcie granic, pozostawiając tym samym poza proponowanymi regulacjami skutki prawne innych zmian terytorialnych, w tym podziału jednostki samorządu lokalnego oraz utworzenia nowej jednostki na bazie terytoriów innych jednostek.

Przechodząc dalej, zauważyć trzeba także, że proponowana w projekcie zasada sukcesji uniwersalnej, wbrew deklaracji sformułowanej w uzasadnieniu projektu, różni się od obowiązującej już w polskim systemie prawnym zasady sukcesji uniwersalnej przy połączeniu jednostek samorządu lokalnego. W przeciwieństwie do tej drugiej regulacji, w proponowanych przepisach pomija się bowiem kwestie następstwa procesowego, co w konsekwencji może rodzić wątpliwości w zakresie tego, czy organy gminy, której granice ulegają rozszerzeniu, stają się organami właściwymi lub stronami wszczętych i niezakończonych postępowań administracyjnych i sądowych dotyczących nieruchomości, zakładów i innych obiektów zlokalizowanych na włączanym do niej terytorium.

Zobacz: Kadry i płace

Wątpliwości może rodzić także skonfrontowanie proponowanej w projekcie nowelizacji zasady sukcesji uniwersalnej z obowiązującą już regulacją dotyczącą konsensualnego regulowania spraw dotyczących podziału mienia w przypadku dokonywania zmian granic (art. 44 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, w sytuacji zmiany granic zainteresowane gminy zawierają porozumienie określające, jakie składniki mienia nabywa gmina, której granice ulegają rozszerzeniu, a w razie braku takiego porozumienia decyzję w tym przedmiocie podejmuje Prezes Rady Ministrów. Przytoczona regulacja ma duże znaczenie praktyczne, jako że wiele spośród składników mienia gminy, której terytorium jest uszczuplane, nie są prawnie z nim powiązane np. możliwa jest sytuacja, gdy gmina posiada istotny z punktu widzenia realizowanych przez nią zadań zakład świadczący usługi publiczne zlokalizowany w gminie sąsiedniej. W tym kontekście, proponowana w analizowanym projekcie nowelizacji zasada „wstąpienia we wszystkie prawa i obowiązki” w odniesieniu do obszaru „włączanego” może rodzić uzasadnione wątpliwości prawne, czy obejmuje ona również prawa majątkowe gminy „pomniejszanej” składające się na pojęcie mienia komunalnego.  

Słowem zakończenia, krytycznie odnieść należy się do proponowanej w projekcie nowelizacji reguły utrzymania w mocy po dokonanych zmianach terytorialnych jedynie „aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego”. Rozumiejąc, i podzielając intencje, proponowanego przepisu, zarzucić należy mu jednak niezupełność,  niekonsekwencję oraz błędne „ulokowanie” systemowe.

Problem oceny obowiązywania aktów prawa miejscowego po dokonanych zmianach w zasadniczym podziale terytorialnym jest niewątpliwie wysoce złożony. Jego rozwiązanie powinno mieć charakter kompleksowy uwzględniający z jednej strony potrzebę ochrony dóbr i wartości ważkich społecznie (np. wspomnianych w uzasadnieniu projektu praw nabytych), z drugiej strony względy operatywności tj. wpływ przyjętego rozwiązania na bieżącą działalność gminy „powiększanej”. Obrazowo mówiąc, inaczej postrzegać należy problem oceny obowiązywania po korekcie granic gmin np. uchwały regulującej zasady odbioru odpadów, inaczej np. uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Na kanwie wymienionych przykładów widać już wyraźnie, że niektóre spośród aktów prawa miejscowego mają silnie „terytorialny” charakter, inne zaś takiego charakteru nie mają (zob. szerzej: M. Szewczyk, Obszar obowiązywania aktów prawa miejscowego, Prace Instytutu Prawa i Administracji PWSZ w Sulechowie, s. 21 i n.).

W kontekście wyżej poczynionych uwag, za niezrozumiałe uznać należy ograniczenie się w analizowanym projekcie do utrzymania w mocy obowiązującej po zmianie granic gmin jedynie „aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego” jako że nie są to jedyne akty, które określają status konkretnych nieruchomości kreując równocześnie po stronie obywateli określone prawa i obowiązki.

Uzupełniająco wskazać trzeba również, że w analizowanym projekcie zasadą utrzymania w mocy obowiązującej objęto wyłącznie „akty prawa miejscowego”, a co za tym idzie poza jej zakresem pozostawiono akty kierownictwa wewnętrznego z zakresu gospodarki przestrzennej takie jak: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy gminny program rewitalizacji. Przedmiotowe zaniechanie również i w tym przypadku może być przedmiotem konkretnych wątpliwości w praktyce, chociażby z punktu widzenia oceny zobowiązań gminy w zakresie realizacji celów rewitalizacji na wyznaczonym obszarze rewitalizacji.

Podsumowując, procedowany projekt nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym dotyczy ważkiej praktycznie sfery funkcjonowania samorządu. Kwestia wyraźnego określenia zasad następstwa prawnego przy dokonywaniu zmian w zasadniczym podziale terytorialnym wymaga od lat interwencji ustawodawcy. Ostatecznie przyjęte rozwiązania ustawowe w tym zakresie poprzedzać powinna jednakże dogłębna analiza prawna i szeroko zakrojona debata z zainteresowanymi środowiskami.

Anna Kudra

prawnik, doktorant WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego.

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl