Odpowiedzialność kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej za działanie lub zaniechanie stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Krąg osób, które mogą ponosić odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, obejmuje osoby wymienione w art. 4 i 4a ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: u.n.d.f.). Są to przede wszystkim osoby zajmujące stanowiska kierowników jednostek. Aby przypisać kierownikowi jednostki odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - popełnione na skutek bezprawnego działania lub zaniechania wykonania obowiązku nakazanego prawem - należy przede wszystkim ustalić, czy i w jakim zakresie obowiązek określonego działania spoczywał na kierowniku jednostki, czy może na podległych mu pracownikach.

Polecamy: Klasyfikacja budżetowa 2019

Kierownik i pracownik jednostki

Pojęcie "kierownik jednostki sektora finansów publicznych" nie zostało zdefiniowane ani w ustawie o dyscyplinie finansów publicznych ani w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Zwyczajowo za kierownika jednostki uznaje się osobę, która kieruje (zarządza) tą jednostką.

Normatywne definicje kierownika jednostki są zawarte w różnych ustawach. Ustalają one wówczas zakres znaczeniowy tego pojęcia na własne potrzeby.

Definicje kierownika jednostki zawarte są np. w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (dalej: u.r.) oraz w art. 2 pkt 3 ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (dalej: Pzp).

Występuje bardzo duża różnorodność form samorządowych jednostek organizacyjnych. Stosuje się przy tym różne nazwy na określenie stanowiska kierownika jednostki (przykładowo: dyrektor, kierownik, zarząd, przewodniczący zarządu itp.). Dlatego ustalenie, kto jest kierownikiem jednostki w odniesieniu do określonego typu jednostek, wymaga korzystania z przepisów ustaw szczególnych. Chodzi tu zwłaszcza o przepisy normujące zasady tworzenia i funkcjonowania tych jednostek.

O tym, kto jest kierownikiem jednostek organizacyjnych tworzonych na podstawie odrębnych ustaw, decydują przepisy tych ustaw. I tak np. kierownikiem:

• urzędu gminy - jest wójt (art. 33 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym),
• starostwa powiatowego - jest starosta (art. 35 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym),
• urzędu marszałkowskiego - jest marszałek województwa (art. 43 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa),
• szkoły publicznej - jest jej dyrektor (art. 62 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe),
• instytucji kultury - jest dyrektor (art. 17 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej).

W przypadku konieczności ustalenia, kto jest kierownikiem samorządowej jednostki nieposiadającej osobowości prawnej, tworzonej na podstawie u.o.f.p. (jednostki budżetowej, samorządowego zakładu budżetowego) - należy brać pod uwagę przepisy wewnętrzne tych jednostek (czyli statuty, regulaminy organizacyjne).

Zgodnie z zapisem statutu, kierownikiem Zakładu Gospodarki Komunalnej, działającego w formie samorządowego zakładu budżetowego - jest dyrektor zakładu.

Pracownikami jednostek sektora finansów publicznych są osoby, które są w nich zatrudnione na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania (art. 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy). Statusu pracownika nie dają umowy zawierane na podstawie ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (czyli np. umowa-zlecenie czy umowa o dzieło). Kierownik danej jednostki organizacyjnej jest zwierzchnikiem służbowym tylko zatrudnionych w niej pracowników.

Podstawy prawne odpowiedzialności kierownika

Do kierownika samorządowej jednostki sektora finansów publicznych należy wykonywanie obowiązków obejmujących:

• całość gospodarki finansowej tej jednostki - art. 53 u.f.p.,
• zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej - art. 69 ust. 1 pkt 3 u.f.p.,
• zapewnienie warunków niezbędnych do niezależnego, obiektywnego i efektywnego prowadzenia audytu wewnętrznego - art. 282 u.f.p.,
• prowadzenie rachunkowości jednostki - art. 4 ust. 5 u.r.,
• przygotowanie i przeprowadzanie postępowań o udzielenie zamówień publicznych - art. 18 ust. 1 Pzp,
• rzetelne i prawidłowe pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym spo­rządzanie sprawozdań budżetowych - § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 9 stycznia 2018 r. r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

Do generalnych zasad wykonywania obowiązków i odpowiedzialności został wprowadzony jeden wyjątek. Dotyczy on powierzania obowiązków z zakresu gospodarki finansowej, rachunkowości i sprawozdawczości kierownikom samorządowych centrów usług wspólnych (art. 53 ust. 5 u.f.p.).

Centra usług wspólnych a odpowiedzialność

W przypadku utworzenia samorządowego centrum usług wspólnych kierownik jednostki obsługującej jest odpowiedzialny za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostek obsługiwanych. Przeniesienie odpowiedzialności dotyczy jednostek organizacyjnych gmin, powiatów i województw, zaliczanych do sektora finansów publicznych, tworzonych na podstawie przepisów u.f.p. (jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe) oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich instytucji kultury.

Przekazaniu podlegają obowiązki wskazane w:

• uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego - dotyczy to jednostek budżetowych oraz samorządowych zakładów budżetowych,
• porozumieniu zawieranym między kierownikiem jednostki obsługiwanej i obsługującej - dotyczy to samorządowych instytucji kultury.

Kierownikowi jednostki obsługującej nie mogą być przekazane obowiązki kierowników jednostek obsługiwanych z zakresu gospodarki finansowej, obejmujące kompetencje do:

• dysponowania środkami publicznymi oraz do zaciągania zobowiązań w jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych,
• sporządzania i zatwierdzania planu finansowego,
• dokonywania przeniesień wydatków w tym planie.

W przypadku powierzenia kierownikowi jednostki obsługującej obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości obsługiwanych jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych oraz samorządowych instytucji kultury - obowiązki te są przekazywane w całości.

Granice odpowiedzialności kierownika i pracowników

Kierownik jednostki, zgodnie z zasadami odpowiedzialności ustalonymi w u.n.d.f., może ponosić odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w sytuacji, gdy dopuścił się działania lub zaniechania stanowiącego czyn zabroniony.

Odpowiedzialność kierownika jednostki za popełnienie czynu zabronionego nie jest wyłączana przez fakt, że to nie on osobiście wykonuje określone czynności.

Z ORZECZNICTWA

Odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych za nieprawidłowości występujące w tej jednostce nie jest tożsama z odpowiedzialnością osób, które bezpośrednio spowodowały ich wystąpienie. Kierownik jednostki za błędy popełnione przez pracowników odpowiada osobiście. Może natomiast zastosować wobec pracowników przewidziane prawem pracy sankcje służbowe.

Orzeczenie GKO z 10 listopada 2016 r., sygn. akt BDF1.4800.49.2016

Jeśli określone obowiązki z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki oraz z zakresu udzielania zamówień publicznych zostały przypisane pracownikom jednostki przez kierownika jednostki na podstawie odrębnej ustawy (np. u.r., u.f.p.) - za nieprawidłowe wykonanie bądź niewykonanie tych obowiązków będą odpowiadały te osoby. Wyjątkiem jest sytuacja, w których to nie one faktycznie dopuściły się czynu zabronionego (art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 19 ust. 1 u.n.d.f.).

Z ORZECZNICTWA

Do podmiotów odpowiedzialnych za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zalicza w pierwszej kolejności kierowników jednostek sektora finansów publicznych, a następnie tych pracowników jednostek sektora, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.

Orzeczenie GKO z 25 lutego 2016 r., sygn. akt BDF1.4800.143.2015

Do tego, aby pracownikowi jednostki móc przypisać odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie wystarczy jednak samo ustalenie, że miał on powierzone obowiązki w zakresie, w którym doszło do tego naruszenia. Konieczne jest także ustalenie, że to rzeczywiście ten pracownik - przez swoje działanie lub zaniechanie - dopuścił się tego naruszenia.

Samo udowodnienie powierzenia obowiązków w zakresie gospodarki finansowej przez kierownika jednostki pracownikowi nie wyłącza automatycznie odpowiedzialności kierownika, który nie traci na skutek powierzenia obowiązków kompetencji do działania w powierzonym zakresie.

Dlatego najpierw należy ustalić, kto faktycznie dopuścił się naruszenia dyscypliny finansów publicznych (czyli poprzez swoje działanie lub zaniechanie wypełnił znamiona czynu określonego w przepisach u.n.d.f.). Jeśli okaże się, że był to pracownik jednostki, trzeba ustalić, czy zostały mu powierzone obowiązki w tym zakresie. Jeśli tak, to odpowiedzialność będzie ponosił ten pracownik. Jeśli nie - odpowiedzialność poniesie kierownik jednostki.

W przypadku powierzenia obowiązków na podstawie odrębnej ustawy, przepisy ustawowe stanowią delegację do powierzenia określonych obowiązków przez kierownika jednostki pracownikom tej jednostki.

Podstawy prawne powierzania obowiązków, których nieprawidłowe wykonanie lub niewykonanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych:

art. 53 ust. 2 u.f.p. - zgodnie z którym określone obowiązki z zakresu gospodarki finansowej mogą być powierzone pracownikom jednostki w formie odrębnego imiennego upoważnienia lub wskazania w regulaminie organizacyjnym jednostki,

art. 4 ust. 5 uor - według którego określone obowiązki z zakresu rachunkowości mogą być powierzone innym osobom, w formie zgody na ich przyjęcie, potwierdzonej w formie pisemnej,

art. 18 ust. 2 Pzp - na podstawie którego wykonywanie określonych czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego może być w formie pisemnej powierzone pracownikom jednostki.

Powierzenie obowiązków przez kierownika jednostki pracownikom tej jednostki jest fakultatywne.

Powierzenie obowiązków zależy wyłącznie od decyzji kierownika jednostki. Powierzenie może nastąpić na rzecz dowolnie wybranego pracownika jednostki (mającego odpowiednią wiedzę i doświadczenie). Do skuteczności powierzenia jest konieczne zachowanie wskazanej prawem formy.

Skuteczne powierzenie obowiązków z zakresu rachunkowości (art. 4 ust. 5 u.r.) wymaga potwierdzenia na piśmie. W odpowiednim dokumencie (upoważnieniu, zakresie obowiązków) należy wskazać powierzone obowiązki. Trzeba tu opisać dokładnie, na czym polega każdy z nich. Przyjęcie obowiązków przez pracownika musi być potwierdzone jego podpisem na tym dokumencie - wraz ze wskazaniem daty.

Skuteczne powierzenie obowiązków pracownikowi jednostki wyłącza odpowiedzialność kierownika jednostki za niewykonanie lub niewłaściwe wykonanie tych obowiązków.

Nie wszystkie obowiązki, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, mogą być powierzone przez kierownika jednostki pracownikom tej jednostki.

Do obowiązków niezbywalnych należą:

zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej - art. 69 ust. 1 pkt 3 u.f.p.,

zapewnienie funkcjonowania w jednostce audytu wewnętrznego - art. 282 ust. 1 u.f.p.,

sporządzanie sprawozdań budżetowych - art. 41 ust. 1 u.f.p.,

przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury - art. 4 ust. 5 uor.

Z ORZECZNICTWA

Ani ustawa o finansach publicznych ani wydane w oparciu o tę ustawę rozporządzenia określające sposób sporządzania zakwestionowanych w rozpoznawanej sprawie sprawozdań nie przewidują możliwości przekazywania kompetencji do sporządzania tych sprawozdań na inne osoby, wraz z przeniesieniem na te podmioty ewentualnej odpowiedzialności. (...) Wykazanie danych w sprawozdaniu należy łączyć z reprezentacją jednostki. Jednostka jest reprezentowana przez kierownika jednostki (...). Dane zawarte w sprawozdaniu są wykazywane dopiero po podpisaniu sprawozdania przez kierownika jednostki i przekazaniu sprawozdania do jego odbiorcy. Wcześniej istnieje tylko projekt sprawozdania.

Orzeczenie GKO z 29 czerwca 2015 r., sygn. akt BDF1.4800.68.2015

Izabela Motowilczuk

magister administracji, były wieloletni inspektor kontroli gospodarki finansowej w regionalnej izbie obrachunkowej

Podstawy prawne

art. 62 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 996; ost. zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1669)

art. 53, art. 69 ust. 1 pkt 3, art. 282 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077; ost. zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1693)

art. 4 i 4a, art. 19 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1458; ost. zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1693)

art. 2 pkt 3, art. 18 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1986)

art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 4 ust. 5 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 395; ost. zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1629)

art. 17 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1983)

§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 109; ost. zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1395)