Odpowiedzialność członków zarządu spółek komunalnych za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Obecnie powszechną praktyką stało się tworzenie przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) spółek prawa handlowego w celu powierzenia im do wykonywania zadań samorządowych. Kapitał zakładowy w takich spółkach jest najczęściej wnoszony w całości ze środków publicznych JST. Pojawia się zatem kwestia ponoszenia odpowiedzialności spółki publicznej za gospodarowanie powierzonymi środkami. Zwłaszcza gdy można mówić o niewłaściwym wydatkowaniu środków publicznych.

Zobacz również: Kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Zakres odpowiedzialności

Podmioty zaliczane do jednostek sektora finansów publicznych ponoszą odpowiedzialność za niewłaściwe wydatkowanie środków publicznych na podstawie ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: u.d.f.p.). Spółki kapitałowe, których jedynym właścicielem są JST, zgodnie z art. 9 pkt 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), nie należą do jednostek sektora finansów publicznych. Niemniej jednak nie przesądza to, że podmioty zarządzające spółkami komunalnymi są wolne od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Okolicznością warunkującą powstanie takiej odpowiedzialności jest gospodarowanie środkami publicznymi. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.d.f.p., odpowiedzialności podlegają „osoby wchodzące w skład organu zarządzającego podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, lub zarządzającego mieniem tych jednostek lub podmiotów. Ponadto odpowiedzialność ponoszą osoby wykonujące w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, czynności związane z wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami”. Dotyczy to w szczególności podmiotów spoza sektora, które otrzymały dotacje ze środków publicznych.

Najbardziej aktualna na rynku książka dotycząca klasyfikacji budżetowej

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych przez zarząd spółki komunalnej może być m.in. niepobranie opłat należnych gminie z tytułu najmu nieruchomości komunalnych przekazanych spółce w trwały zarząd.

Mając na uwadze wskazane przepisy, należy rozstrzygnąć kwestię podmiotowej podległości członków zarządu spółek komunalnych pod reżim odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odpowiedzialność zarządu spółek komunalnych może powstać w dwóch sytuacjach:

1) w razie dysponowania przez spółkę środkami publicznymi oraz

2) zarządzania mieniem jednostek sektora finansów publicznych.

Definicja z art. 5 ust. 1 u.f.p. zawiera katalog środków finansowych będących środkami publicznymi. Są nimi:

• dochody publiczne,
• środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA),
• inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi,
• przychody budżetu państwa i budżetów JST oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku JST, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych,
• przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz
• pochodzące z innych źródeł.

Na tej podstawie nie można przyjąć, że należą do nich także środki spółki samorządowej wchodzące w skład jej kapitału zakładowego, Z tego względu należy uznać, że gospodarowanie majątkiem spółki nie stanowi dysponowania środkami publicznymi. Spółki komunalne, co do zasady, wydatkują środki należące do spółki w imieniu własnym, na potrzeby realizowanych przez nie celów statutowych.

Zobacz również: Zadania kontroli zarządczej w zapobieganiu i wykrywaniu nadużyć

Inaczej należy ocenić sytuację, kiedy JST powierza spółce realizację określonych zadań w imieniu i na rzecz danej jednostki. W takim przypadku może mieć miejsce dysponowanie środkami publicznymi należącymi do jednostki, które nie wchodzą do majątku spółki, a którymi ona jedynie zarządza. Podobny mechanizm dotyczy zarządzania mieniem należącym do samorządu. Aby postawić członkom zarządu zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych z tytułu nieprawidłowego zarządzania majątkiem komunalnym, wydaje się konieczne rozstrzygnięcie zarówno pochodzenia środków finansowych, trybu ich wydatkowania, jak i roli spółki w relacji finansowej z JST.

Zarządzanie mieniem komunalnym

To, że spółka komunalna została przez macierzystą JST wyposażona w majątek, nie oznacza automatycznego objęcia członków jej zarządu odpowiedzialnością na naruszenie dyscypliny. Jeżeli bowiem spółka wyposażona została w majątek komunalny na podstawie umowy cywilnoprawnej, przekazującej jej do wykorzystania np. nieruchomość, z której spółka może czerpać pożytki, to zarówno sposób wykorzystania nieruchomości, jak i środki pozyskane z jej eksploatacji nie mogą być traktowane jak zarządzanie mieniem komunalnym. Inaczej byłoby w przypadku, gdyby spółce nieruchomość została przekazana w trwały zarząd albo zostało powierzone zarządzanie nieruchomością JST, w imieniu i na rzecz tej jednostki. Przykładem naruszenia dyscypliny finansów publicznych w tej sytuacji może być niepobieranie opłat należnych gminie z tytułu najmu nieruchomości komunalnych albo nienaliczanie odsetek od nieuregulowanych należności tego typu przez spółkę powołaną w celu zarządzania mieniem komunalnym.

W tym kontekście nie wydaje się, aby podobnie należało traktować przekazanie spółce komunalnej majątku w postaci środków finansowych wniesionych na kapitał zakładowy spółki. Mimo że środki pochodzą z budżetu JST i przed ich wniesieniem do spółki mają charakter środków publicznych, z chwilą ich wniesienia do spółki tracą ten przymiot, stając się majątkiem spółki. Z tego względu gospodarowanie przez spółkę majątkiem własnym, w tym kapitałem zakładowym, nie powinno zostać uznane za gospodarowanie środkami publicznymi w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.f.p. Gdyby jednak spółka wykonywała powierzone zadania nie we własnym imieniu, ale w imieniu i na rzecz JST, wydatkując na ten cel środki tej jednostki, wówczas osoby nią zarządzające z całą pewnością ponosiłyby ustawową odpowiedzialność.

MARIA WITKOWSKA

Autorka jest radcą prawnym w Kancelarii Prawnej Piszcz, Norek i Wspólnicy

PIOTR LIBERSKI

Autor jest wspólnikiem, radcą prawnym w Kancelarii Prawnej Piszcz, Norek i Wspólnicy

PODSTAWY PRAWNE

• art. 9 pkt 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 885; ost. zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 1146)
• art. 4 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 168)

Polecamy serwis: Finanse