Centra usług wspólnych - odpowiedzialność, uprawnienia

Do centrum usług wspólnych obowiązki przekazuje się w całości

Kierownik jednostki budżetowej dysponuje nadal środkami i sporządza plany. Ale wszystkimi zadaniami z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości zajmie się wyłącznie CUW

Bardzo wiele gmin zamierza wprowadzić wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną jednostek budżetowych, czyli utworzyć centrum usług wspólnych. Samorządowcy mają jednak wątpliwości co do poszczególnych rozwiązań. Jak np. zorganizować kwestie inwentaryzacji, kto ma za to odpowiadać? Czy możliwe jest oddzielenie kwestii zaciągnięcia zobowiązania (co może robić tylko kierownik jednostki obsługiwanej) od kwestii technicznej, czyli realizacji przelewu środków, co miałaby wykonywać już jednostka obsługująca?

Co określa nowelizacja

Przepisy, które weszły w życie 1 stycznia 2016 r., stanowią podstawę wprowadzenia centrów usług wspólnych. Zostały one wprowadzone nowelizacją ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, konkretnie w art. 10a–10c. Artykuł 10a mówi, że gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:

• jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,
• gminnym instytucjom kultury,
• innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego

– zwanych dalej jednostkami obsługiwanymi.

Z kolei z art. 10b ust. 1 wynika, że wspólną obsługę mogą prowadzić urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego. Te nazywa się jednostkami obsługującymi. W ust. 2 wskazano zaś, że rada gminy w odniesieniu do ww. jednostek obsługiwanych określa w drodze uchwały, w szczególności:

• jednostki obsługujące,
• jednostki obsługiwane,
• zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.

W art. 10c ustawodawca określił zaś, że po pierwsze, zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. A po drugie, w razie powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości ww. jednostek obsługiwanych są one przekazywane w całości.

Odnosząc się zaś do poruszonych przez samorządowców problemów, wskazać należy, że oprócz ww. regulacji (o znaczeniu stricte materialnym) istotne regulacje prawne ujęte są w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz w ustawie z 29 września 1994 r. o rachunkowości. I tak, odnosząc się do kwestii inwentaryzacji, należy zwrócić uwagę na kilka okoliczności.

Inwentaryzacja

Z art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki, a art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości stanowi, iż kierownik jednostki, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą, w tym z tytułu nadzoru, również w sytuacji, gdy określone obowiązki w zakresie rachunkowości – z wyłączeniem odpowiedzialności za przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury – zostaną powierzone innej osobie lub przedsiębiorcy, o których mowa w art. 11 ust. 2, za ich zgodą. Co jednak istotne, ww. zasady ulegają istotnej modyfikacji w razie przyjęcia przez JST (tu gminę) prowadzenia wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a–10b ustawy o samorządzie gminnym. W art. 10c ust. 1 tej ustawy wskazano bowiem, że zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi, zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. Ustęp 2 stanowi, że w przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1 i 2, są one przekazywane w całości. Taki sposób sformułowania przepisu daje podstawy do przyjęcia stanowiska, że rada gminy nie ma możliwości, aby wybiórczo określić, które obowiązki w ww. zakresie będą przekazane, a które pozostaną w gestii jednostki obsługiwanej. Taki kierunek interpretacyjny znajduje potwierdzenie m.in. w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody śląskiego z 9 czerwca 2016 r. (nr NPII.4131.1.337.2016), gdzie wskazano: „Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem (art. 10c ust. 2) w przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych są one przekazywane w całości. Zatem nie istnieje możliwość wymienienia zadań z zakresu rachunkowości, które zostaną przekazane jednostce obsługującej”. Istotne jest zatem wykazanie, co składa się na wspomniane obowiązki z zakresu rachunkowości. Ten zakres przedmiotowy reguluje z kolei art. 4 ust. 3 ustawy o rachunkowości, gdzie ustawodawca wskazał, że rachunkowość jednostki obejmuje przyjęte zasady (politykę) rachunkowości, prowadzenie na podstawie dowodów księgowych ksiąg rachunkowych ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym, okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów, wycenę aktywów i pasywów oraz ustalanie wyniku finansowego, sporządzanie sprawozdań finansowych, gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą, poddanie badaniu, składanie do właściwego rejestru sądowego, udostępnianie i ogłaszanie sprawozdań finansowych w przypadkach przewidzianych ustawą. To prowadzi do wniosku, że powierzenie w drodze uchwały wspólnej obsługi z zakresu rachunkowości oznacza w istocie rzeczy powierzenie w jej ramach również zadań związanych z inwentaryzacją. W konsekwencji odpowiedzialność za realizację tych zadań spoczywać będzie na kierowniku jednostki obsługującej. Z tym stanowiskiem skorelowane jest uregulowanie art. 53 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, które wprowadza odpowiedzialność kierownika jednostki obsługującej za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostki obsługiwanej, o której mowa w art. 10a pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie obowiązków powierzonych stosowną uchwałą rady gminy. Wydaje się zatem, że zgodnie z ustawą z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, za naruszenie określonych przepisów dotyczących inwentaryzacji będzie odpowiedzialny kierownik jednostki obsługującej.

Polecamy serwis: Rachunkowość budżetowa