Kategorie

Zadania zlecone a zadania własne - dylematy samorządów

Zadania zlecone a zadania własne - dylematy samorządów./ fot. Fotolia
Pierwszym krokiem do oszacowania przez jednostkę samorządu terytorialnego poziomu niedofinansowania zadań z zakresu administracji rządowej jest zweryfikowanie, które spośród realizowanych przez gminę / powiat / województwo czynności mają charakter zadania zleconego.

Odpowiedź na to pytanie przesądzać będzie o tak istotnych kwestiach jak sposób finansowania zadania czy zakres odpowiedzialności za jego realizację.

Nie dziwi więc, że jednoznaczna klasyfikacja zadań jako własne lub zlecone stanowi również fundament ich prawidłowego i sprawnego realizowania przez samorządy. W praktyce jednak, samorządom zdarza się stanąć przed dylematem, jak ocenić charakter danego zadania, np. w przypadku zadań z zakresu administracji architektoniczno - budowlanej. Niestety, ani ustawodawca, ani sądy czy organy administracji publicznej, nie ułatwiają w tym przypadku udzielenia odpowiedzi.

Administracja architektoniczno – budowlana

Reklama

Choć zasadniczo status zadania administracji publicznej wynika z ustawy i przypisanie go do odpowiedniej kategorii nie stanowi problemu dla realizującej je jednostki, to jednak nie w każdym przypadku prawodawca zadbał o odpowiednie zapisy w ustawie, pozwalające właściwie zakwalifikować dane zadanie. Jedną z kategorii, która budzi najwięcej wątpliwości, są zadania z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej, realizowanej przez starostę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Natomiast, zgodnie z treścią art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, organem administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda. Co istotne, brak jest w ustawie jednoznacznego zapisu, który pozwoliłby zweryfikować, czy zadania starosty, będącego na gruncie Prawa budowlanego organem administracji architektoniczno – budowlanej, są zadaniami własnymi powiatu czy też zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej.

Odpowiedź na to pytanie pozwoliłaby natomiast ostatecznie przesądzić, czyim obowiązkiem (jednostki samorządu terytorialnego czy też Skarbu Państwa) jest finansowanie zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej. Kwestia ta ma znaczenie nie tylko dla prawidłowego sposobu szacowania niezbędnej wysokości dotacji celowej na realizację zadań zleconych, jaka przysługiwać winna danej jednostce samorządu terytorialnego, ale również jest warunkiem prawidłowej realizacji obowiązków jednostki związanych z prowadzeniem rachunkowości i sprawozdawczości budżetowej. Tytułem przykładu, dość wspomnieć, że nieuzasadnione uznanie zadania za zadanie własne (zamiast za zadanie zlecone) skutkowałoby stosowaniem kwestionowanej m.in. przez RIO czy NIK praktyki wydatkowania środków własnych samorządu na realizację zadań zleconych (a co za tym idzie: naruszeniem dyscypliny finansów publicznych). Z kolei, w przypadku błędnego zakwalifikowania zadania do kategorii zadań zleconych dojść mogłoby do nieuzasadnionego wydatkowania środków z dotacji celowej na realizację zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego.

Zadania własne…

Reklama

Zwolenników poglądu o realizacji zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej jako zadania własnego powiatu, znaleźć można wśród niektórych przedstawicieli sądów powszechnych. Sąd Apelacyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 maja 2014 r. (I ACa 331/14), wskazał, że „starosta, wykonując zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej, wykonuje zadania własne powiatu. Sąd Apelacyjny w obecnym składzie uważa za błędną powoływaną przez powódkę linię orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącą tej kwestii. Nie sposób przy tym nie wskazać na odmienne od orzeczeń sądów administracyjnych stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. III CSK 89/12. Sąd Najwyższy wskazuje tam, że na szczeblu powiatu i województwa struktury administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego są rozdzielone i stosownie do treści art. 80 prawa budowlanego zadania terenowych organów administracji architektoniczno-budowlanej wykonują odpowiednio starosta, (jako organ I instancji) i wojewoda (jako organ II instancji), a przepis ten jest zharmonizowany z art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że do powiatu należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji do zadań własnych powiatu należą funkcje administracyjno-prawne wykonywane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, nie wchodzą natomiast w zakres tych zadań funkcje inspekcyjno-kontrolne nadzoru budowlanego, gdyż powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego są samodzielnymi organami administracji rządowej”.

Z kolei, w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2015 r. (III CSK 384/14), wydanym na skutek złożenia przez stronę powodową skargi kasacyjnej od cytowanego wyżej orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2014 r., Sąd Najwyższy, podtrzymując stanowisko Sądu Apelacyjnego, odniósł się do braku jednolitego stanowiska przedstawicieli orzecznictwa co do statusu zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej: „Sądy powszechne i Sąd Najwyższy mogą dokonywać w toku postępowania rozpoznawczego wykładni przepisów prawa administracyjnego (materialnego, procesowego i ustrojowego) w sposób samodzielny. Specjalizacja merytoryczna sądów administracyjnych nie przesądza, oczywiście, o jakimś prawnym priorytecie wykładni takich przepisów dokonywanej przez te sądy. Podstawowe znaczenie ma bowiem zawsze waga przyjętej argumentacji prawnej”.

Zobacz serwis: Kadry i płace

Niewątpliwie, Sąd Najwyższy dostrzega więc istniejące rozbieżności w poglądach, występujące między sądami powszechnymi i sądami administracyjnymi. Wprawdzie, należy podzielić stanowisko Sądu Najwyższego o braku związania wyrokami wydawanymi przez inne sądy, jednak nie sposób nie zauważyć, że w tym przypadku podnoszenie przez sądy zasady braku związania wydanymi orzeczeniami, nie rozwiązuje istoty problemu, jakim jest brak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o charakter zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej.

Wprawdzie, już z samej treści przytoczonych wyroków wyraźnie widać, że poglądy prezentowane przez Sąd Apelacyjny w Krakowie i Sąd Najwyższy nie są przyjmowane bezkrytycznie przez innych przedstawicieli sądownictwa (w szczególności: przez sądy administracyjne), niewątpliwie jednak, orzeczenia te stanowią istotny wkład w konstruowanie poglądów w przedmiocie statusu zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej.

… czy zlecone?

Pogląd wyrażany w powoływanych wyżej orzeczeniach sądów powszechnych, znajduje sporą grupę krytyków, zarówno wśród przedstawicieli doktryny, jak i orzecznictwa, przy czym, mowa tu przede wszystkim (co wynika również z przytoczonych wyżej wyroków: Sądu Najwyższego i Sądu Apelacyjnego) sądach administracyjnych.

Nie dziwi więc, że wnioski o jednoznaczne ustalenie statusu zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej są m.in. przedmiotem licznych interpelacji poselskich. W szczególności, należy zwrócić uwagę na treść interpelacji nr 32096, kierowanej do Ministra Administracji i Cyfryzacji (dalej również: MAiC) w sprawie aktów prawnych stanowiących podstawę do zlecania zadań jednostkom różnych szczebli samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na przedmiotową interpelację, Minister Administracji i Cyfryzacji przedstawił listę aktów prawnych, będących podstawą zlecania samorządom zadań z zakresu administracji rządowej. Wśród ustaw, które stanowią podstawę prawną realizacji przez powiaty zadań zleconych, wymieniono m. in. ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 35 ust. 3 i art. 30. Art. 30 prawa budowlanego reguluje procedurę zgłaszania robót budowlanych organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Z kolei, art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi o kompetencji organu administracji architektoniczno – budowlanej do nakładania obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Przyjęta powyżej interpretacja charakteru zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej jako zadań zleconych znajduje potwierdzenie w wydanej przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w dniu 28 lutego 2017 r. odpowiedzi na interpelację nr 9603 w sprawie realizacji przez starostów zadań z zakresu budownictwa i administracji architektoniczno – budowlanej: „w opinii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa przy ocenie charakteru omawianych kompetencji starosty należy przede wszystkim zwrócić uwagę na umiejscowienie starosty w hierarchii organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 17 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (…), organami wyższego stopnia dla organów jednostek samorządu terytorialnego są, co do zasady, samorządowe kolegia odwoławcze, będące organami administracji publicznej wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Artykuł 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (…) stanowi jednak, że organem administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda, a więc organ administracji rządowej i przedstawiciel Rady Ministrów w województwie. Z takiego ukształtowania hierarchii organów można wywnioskować, że zadania z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej mają charakter zadań rządowych. Co więcej powyższy wniosek wzmacnia okoliczność, że zgodnie z art. 82 ust. 3 i 4 Pr. bud. dla części obiektów i robót budowlanych organem pierwszej instancji jest wojewoda. Ustawodawca nie powierzyłby wojewodzie kompetencji jako organowi pierwszej instancji w sprawach z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej, gdyby uznano, że zadania te mają charakter samorządowy”.

Minister Infrastruktury i Budownictwa zwrócił również uwagę na nieprecyzyjne w tym zakresie przepisy, zarówno ustaw ustrojowych jak i prawa budowlanego: „Jednocześnie zaznaczam, że Minister Infrastruktury i Budownictwa ma świadomość rozbieżności w kwalifikowaniu zadań administracji architektoniczno – budowlanej realizowanych przez starostów albo jako zadań rządowych, albo zadań własnych powiatu. Źródłem istniejących wątpliwości są nieprecyzyjne przepisy prawa. Art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (…) w katalogu zadań powiatu wymienia zadania w zakresie administracji architektoniczno – budowlanej. Przywołany przepis nie precyzuje jednak charakteru tych zadań, odsyłając do ustaw szczególnych. Z kolei Pr. bud. ustanawia kompetencję starosty jako organu administracji architektoniczno – budowlanej pierwszego stopnia, nie zawierając jednocześnie przepisu wprost określającego charakteru tych zadań”.

Argumenty prezentowane przez organy administracji publicznej znajdują również potwierdzenie, jak wskazywano już we wcześniejszej części artykułu, w orzeczeniach sądów administracyjnych. Przykładowo, zgodnie z treścią postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2011 r. (II OW 76/11): „Starosta zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. należy do organów jednostek samorządu terytorialnego, jednak w tej sprawie wykonuje zadania administracji architektoniczno-budowlanej i jest w tym zakresie organem pierwszej instancji (art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda. Nie można więc w tym przypadku starosty traktować jako organu jednostki samorządu terytorialnego, gdyż zadania z zakresu Prawa budowlanego nie należą do zadań samorządów terytorialnych”.

W praktyce, przytoczone wyżej przeciwstawne stanowiska skutkują istotnymi rozbieżnościami i chaosem wśród samorządów powiatowych w kwestii rozstrzygania statusu powyższych zadań oraz ich kwalifikowania jako zadań własnych lub zleconych. Biorąc pod uwagę negatywne skutki przedłużania się powyższego stanu, należy opowiedzieć się za jak najszybszym doprecyzowaniem przedmiotowych norm prawnych i wyeliminowaniem obecnych wątpliwości.

Aleksandra Misiun

radca prawny, specjalizuje się w prawie gospodarczym, cywilnym, w zagadnieniach związanych z gospodarką wodno-ściekową oraz w prawie samorządowym

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl

Źródło: INFOR
Czy ten artykuł był przydatny?
tak
nie
Dziękujemy za powiadomienie
Jeśli nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania w tym artykule, powiedz jak możemy to poprawić.
UWAGA: Ten formularz nie służy wysyłaniu zgłoszeń . Wykorzystamy go aby poprawić artykuł.
Jeśli masz dodatkowe pytania prosimy o kontakt

Komentarze(0)

Uwaga, Twój komentarz może pojawić się z opóźnieniem do 10 minut. Zanim dodasz komentarz -zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.
    QR Code

    © Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone. Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A.

    Księgowość budżetowa
    1 sty 2000
    20 cze 2021
    Zakres dat:
    Zapisz się na newsletter
    Zobacz przykładowy newsletter
    Zapisz się
    Wpisz poprawny e-mail

    NFZ przyjmuje wnioski od aptek, które chcą przystąpić do programu szczepień

    Apteki - szczepienia na COVID-19. Oddziały Wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia przyjmują od wtorku wnioski od aptek, które chcą przystąpić do Narodowego Programu Szczepień przeciw COVID-19. Jak zgłosić aptekę do Narodowego Programu Szczepień? Na jakich zasadach szczepienia przeprowadzają farmaceuci?

    Powrót do stosowania standardowej stabilizującej reguły wydatkowej (SRW) 2022

    Stabilizująca reguła wydatkowa. Rząd przyjął projekt, który zakłada, że klauzula powrotu do stosowania standardowej stabilizującej reguły wydatkowej (SRW) zostanie wydłużona na rok 2022 r. - poinformował resort finansów.

    Zasady ustalania odpłatności za usługi opiekuńcze

    Czy rada gminy może w uchwale w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi) oraz w sprawie szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również w sprawie trybu ich pobierania, postanowić, że „koszt jednej godziny świadczonych usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych określa kierownik właściwego Ośrodka Pomocy Społecznej”?

    Jakie dane są niezbędne do przyznania dodatku energetycznego?

    Rada gminy ma podjąć uchwałę w sprawie dodatku energetycznego. Jej integralną część stanowi załącznik - wzór wniosku o przyznanie tego dodatku. W związku z tym powstała wątpliwość o zakres danych, których można żądać w takim wniosku. Czy dopuszczalne jest żądanie danych dotyczących domowników osoby występującej z wnioskiem o przyznanie dodatku energetycznego (imię nazwisko, stopień pokrewieństwa oraz data urodzenia)?

    Zwolnienia dla przedsiębiorców w podatku od nieruchomości

    Rada gminy postanowiła podjąć uchwałę ustanawiającą zwolnienia w podatku od nieruchomości, w ramach pomocy de minimis, dla przedsiębiorców. Czy w takiej uchwale - jako warunek uzyskania zwolnienia - można zapisać brak zaległości w podatkach i opłatach lokalnych stanowiących dochód budżetu gminy?

    Strajk pielęgniarek: czy będą podwyżki?

    Strajk pielęgniarek: zarobki pielęgniarek. W poniedziałek rozpoczęły się strajki ostrzegawcze pielęgniarek w szpitalach na terenie całej Polski. W pierwszej fali dwugodzinnych strajków ostrzegawczych wzięło udział ok. 40 szpitali, które osiągnęły etap sporu zbiorowego. Czy będą podwyżki dla pielęgniarek?

    Zwrot kosztu mediów dokonany przez OKE a VAT

    W związku z organizowanym na terenie szkoły egzaminem ósmoklasisty szkoła refakturuje na okręgową komisją egzaminacyjną m.in. koszty mediów za czas funkcjonowania na jej terenie komisji egzaminacyjnej. Jaką stawkę VAT należy zastosować w takim przypadku?

    Termin wypłaty odprawy emerytalnej pracownikowi samorządowemu

    Czy odprawę emerytalną należy wypłacić w ostatnim dniu zatrudnienia, mimo że nie ma jeszcze decyzji ZUS o przyznaniu, czy należy poczekać do otrzymania decyzji?

    Nieodpłatne przekazanie majątku ruchomego do spółdzielni socjalnej

    Czy jednostka budżetowa podległa powiatowi może dokonać nieodpłatnego przekazania lub darowizny majątku ruchomego spółdzielni socjalnej?

    Audyt wewnętrzny w jednostkach sektora finansów publicznych

    Audyt wewnętrzny - na czym polega i jakie są korzyści płynące z audytu? Maj jest międzynarodowym miesiącem świadomości o audycie wewnętrznym.

    Rada nie musi upoważniać wójta do spłaty gminnych zobowiązań

    Czy rada gminy może w uchwale nowelizującej budżet gminy na 2021 rok upoważnić wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do spłat zobowiązań gminy oraz do zabezpieczania zawieranych umów o dofinansowanie realizowanych programów i projektów w „innej formie wymaganej przez dysponenta środków”?

    Opłata za odbiór śmieci z nieruchomości letniskowej

    Czy rada gminy może wprowadzić w trakcie trwania roku podatkowego ryczałtowe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe?

    Minimalne wynagrodzenie w ochronie zdrowia 2021

    Minimalne wynagrodzenie w ochronie zdrowia - Ministerstwo Zdrowia skierowało do prac rządu projekt nowelizujący przepisy.

    Wynagrodzenie zasadnicze nauczycieli 2021

    Wynagrodzenie zasadnicze nauczycieli - czym jest i ile wynosi w 2021 roku? 13 maja 2021 r. wchodzi w życie nowe rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli.

    Opodatkowanie dodatków i nagród spisowych wypłacanych pracownikom urzędów

    W związku z przeprowadzanym Narodowym Spisem Powszechnym Ludności i Mieszkań 2021 r. niektórzy pracownicy urzędu gminy zostali oddelegowani do prac spisowych. Czy wypłacone im dodatki i nagrody spisowe należy zaliczyć do przychodów ze stosunku pracy?

    COVID-19 a prawo do odliczenia VAT z tytułu termomodernizacji DPS

    Dom pomocy społecznej przeprowadza termomodernizację budynku. Czy w sytuacji pandemii, w związku z przeprowadzaną termomodernizacją, można dokonać częściowego odliczenia VAT, czy należy uznać, że DPS nie prowadzi działalności opodatkowanej?

    Klasyfikacja budżetowa wydatków na wniesienie dopłaty do kapitału zapasowego do spółki

    Jaki paragraf wydatkowy zastosować do wydatku z tytułu „wniesienia dopłaty do kapitału zapasowego spółki gminy”. Czy prawidłowy będzie § 415 „Opłaty na rzecz budżetu państwa” czy § 601 „Wydatki na zakup i objęcie akcji i udziałów”?

    Wydatek na transport osób niepełnosprawnych do punktu szczepień

    Jak księgować po stronie ośrodka pomocy społecznej wydatki na transport osób niepełnosprawnych do punktu szczepień finansowane ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19.

    Czy blaszaki podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości

    Czy gmina może naliczać podatek od nieruchomości od tzw. blaszaków, które służą jako składziki na narzędzia, czy jako pomieszczenia do przechowywania różnych rzeczy, np. rowerów, kosiarek itp. Zgodnie z prawem budowlanym, nie są to ani budynki, ani obiekty budowlane.

    Klasyfikacja budżetowa wydatku za badania na przeciwciała COVID-19

    W jakim paragrafie należy zaksięgować fakturę za badania na przeciwciała (COVID-19) - w § 428 czy § 430? Nie są to badania okresowe w ramach medycyny pracy, tylko badanie krwi zlecone przez szkołę swoim pracownikom.

    Paragon jako faktura uproszczona w 2021 r.

    Paragon jako faktura uproszczona w 2021 r. Czy do paragonu z NIP nabywcy można wystawić fakturę? Od kiedy paragony z NIP wykazywać w nowym JPK_VAT?

    Czy konto 840 jest właściwe do rozliczania opłat za przekształcenie wieczystego użytkowania w prawo własności

    Czy jednostka - urząd gminy - powinna prowadzić konto 840 do księgowania opłat za przekształcenie wieczystego użytkowania w prawo własności na 20 lat?

    Brak ogłoszenia o wyniku postępowania a odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

    Nowa ustawa - Prawo zamówień publicznych wprowadziła nowe rodzaje ogłoszeń m.in. w trybach zamówień poniżej progów unijnych, w tym ogłoszenie o wyniku postępowania i ogłoszenie o wykonaniu umowy. Czy podobnie jak innego rodzaju ogłoszenia będą one podlegać dyscyplinie finansów publicznych, np. przy niezamieszczeniu albo nieterminowym zamieszczeniu w Biuletynie Zamówień Publicznych?

    Nagroda jubileuszowa po przedstawieniu przez pracownika dodatkowych dokumentów

    Czy po dostarczeniu przez pracownika samorządowego dodatkowych dokumentów należy mu wypłacić nagrodę jubileuszową wyższego stopnia? Jeśli tak, to w jakiej wysokości? Czy należy ją oskładkować?

    Powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy

    Czy z przepisu art. 33 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika możliwość powierzenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) prowadzenia określonych spraw gminy w jego imieniu sekretarzowi tej gminy. W szczególności czy na podstawie tego przepisu wójt może upoważnić sekretarza gminy do podejmowania zarządzeń zmieniających budżet?