REKLAMA

REKLAMA

Kategorie
Zaloguj się

Zarejestruj się

Proszę podać poprawny adres e-mail Hasło musi zawierać min. 3 znaki i max. 12 znaków
* - pole obowiązkowe
Przypomnij hasło
Witaj
Usuń konto
Aktualizacja danych
  Informacja
Twoje dane będą wykorzystywane do certyfikatów.

Zadania zlecone a zadania własne - dylematy samorządów

Subskrybuj nas na Youtube
Dołącz do ekspertów Dołącz do grona ekspertów
Zadania zlecone a zadania własne - dylematy samorządów./ fot. Fotolia
Zadania zlecone a zadania własne - dylematy samorządów./ fot. Fotolia

REKLAMA

REKLAMA

Pierwszym krokiem do oszacowania przez jednostkę samorządu terytorialnego poziomu niedofinansowania zadań z zakresu administracji rządowej jest zweryfikowanie, które spośród realizowanych przez gminę / powiat / województwo czynności mają charakter zadania zleconego.

Odpowiedź na to pytanie przesądzać będzie o tak istotnych kwestiach jak sposób finansowania zadania czy zakres odpowiedzialności za jego realizację.

REKLAMA

Nie dziwi więc, że jednoznaczna klasyfikacja zadań jako własne lub zlecone stanowi również fundament ich prawidłowego i sprawnego realizowania przez samorządy. W praktyce jednak, samorządom zdarza się stanąć przed dylematem, jak ocenić charakter danego zadania, np. w przypadku zadań z zakresu administracji architektoniczno - budowlanej. Niestety, ani ustawodawca, ani sądy czy organy administracji publicznej, nie ułatwiają w tym przypadku udzielenia odpowiedzi.

Administracja architektoniczno – budowlana

REKLAMA

Choć zasadniczo status zadania administracji publicznej wynika z ustawy i przypisanie go do odpowiedniej kategorii nie stanowi problemu dla realizującej je jednostki, to jednak nie w każdym przypadku prawodawca zadbał o odpowiednie zapisy w ustawie, pozwalające właściwie zakwalifikować dane zadanie. Jedną z kategorii, która budzi najwięcej wątpliwości, są zadania z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej, realizowanej przez starostę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Natomiast, zgodnie z treścią art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, organem administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda. Co istotne, brak jest w ustawie jednoznacznego zapisu, który pozwoliłby zweryfikować, czy zadania starosty, będącego na gruncie Prawa budowlanego organem administracji architektoniczno – budowlanej, są zadaniami własnymi powiatu czy też zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej.

Odpowiedź na to pytanie pozwoliłaby natomiast ostatecznie przesądzić, czyim obowiązkiem (jednostki samorządu terytorialnego czy też Skarbu Państwa) jest finansowanie zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej. Kwestia ta ma znaczenie nie tylko dla prawidłowego sposobu szacowania niezbędnej wysokości dotacji celowej na realizację zadań zleconych, jaka przysługiwać winna danej jednostce samorządu terytorialnego, ale również jest warunkiem prawidłowej realizacji obowiązków jednostki związanych z prowadzeniem rachunkowości i sprawozdawczości budżetowej. Tytułem przykładu, dość wspomnieć, że nieuzasadnione uznanie zadania za zadanie własne (zamiast za zadanie zlecone) skutkowałoby stosowaniem kwestionowanej m.in. przez RIO czy NIK praktyki wydatkowania środków własnych samorządu na realizację zadań zleconych (a co za tym idzie: naruszeniem dyscypliny finansów publicznych). Z kolei, w przypadku błędnego zakwalifikowania zadania do kategorii zadań zleconych dojść mogłoby do nieuzasadnionego wydatkowania środków z dotacji celowej na realizację zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego.

Zadania własne…

Zwolenników poglądu o realizacji zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej jako zadania własnego powiatu, znaleźć można wśród niektórych przedstawicieli sądów powszechnych. Sąd Apelacyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 maja 2014 r. (I ACa 331/14), wskazał, że „starosta, wykonując zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej, wykonuje zadania własne powiatu. Sąd Apelacyjny w obecnym składzie uważa za błędną powoływaną przez powódkę linię orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącą tej kwestii. Nie sposób przy tym nie wskazać na odmienne od orzeczeń sądów administracyjnych stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. III CSK 89/12. Sąd Najwyższy wskazuje tam, że na szczeblu powiatu i województwa struktury administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego są rozdzielone i stosownie do treści art. 80 prawa budowlanego zadania terenowych organów administracji architektoniczno-budowlanej wykonują odpowiednio starosta, (jako organ I instancji) i wojewoda (jako organ II instancji), a przepis ten jest zharmonizowany z art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że do powiatu należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji do zadań własnych powiatu należą funkcje administracyjno-prawne wykonywane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, nie wchodzą natomiast w zakres tych zadań funkcje inspekcyjno-kontrolne nadzoru budowlanego, gdyż powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego są samodzielnymi organami administracji rządowej”.

Dalszy ciąg materiału pod wideo

Z kolei, w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2015 r. (III CSK 384/14), wydanym na skutek złożenia przez stronę powodową skargi kasacyjnej od cytowanego wyżej orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2014 r., Sąd Najwyższy, podtrzymując stanowisko Sądu Apelacyjnego, odniósł się do braku jednolitego stanowiska przedstawicieli orzecznictwa co do statusu zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej: „Sądy powszechne i Sąd Najwyższy mogą dokonywać w toku postępowania rozpoznawczego wykładni przepisów prawa administracyjnego (materialnego, procesowego i ustrojowego) w sposób samodzielny. Specjalizacja merytoryczna sądów administracyjnych nie przesądza, oczywiście, o jakimś prawnym priorytecie wykładni takich przepisów dokonywanej przez te sądy. Podstawowe znaczenie ma bowiem zawsze waga przyjętej argumentacji prawnej”.

Zobacz serwis: Kadry i płace

Niewątpliwie, Sąd Najwyższy dostrzega więc istniejące rozbieżności w poglądach, występujące między sądami powszechnymi i sądami administracyjnymi. Wprawdzie, należy podzielić stanowisko Sądu Najwyższego o braku związania wyrokami wydawanymi przez inne sądy, jednak nie sposób nie zauważyć, że w tym przypadku podnoszenie przez sądy zasady braku związania wydanymi orzeczeniami, nie rozwiązuje istoty problemu, jakim jest brak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o charakter zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej.

Wprawdzie, już z samej treści przytoczonych wyroków wyraźnie widać, że poglądy prezentowane przez Sąd Apelacyjny w Krakowie i Sąd Najwyższy nie są przyjmowane bezkrytycznie przez innych przedstawicieli sądownictwa (w szczególności: przez sądy administracyjne), niewątpliwie jednak, orzeczenia te stanowią istotny wkład w konstruowanie poglądów w przedmiocie statusu zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej.

… czy zlecone?

Pogląd wyrażany w powoływanych wyżej orzeczeniach sądów powszechnych, znajduje sporą grupę krytyków, zarówno wśród przedstawicieli doktryny, jak i orzecznictwa, przy czym, mowa tu przede wszystkim (co wynika również z przytoczonych wyżej wyroków: Sądu Najwyższego i Sądu Apelacyjnego) sądach administracyjnych.

Nie dziwi więc, że wnioski o jednoznaczne ustalenie statusu zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej są m.in. przedmiotem licznych interpelacji poselskich. W szczególności, należy zwrócić uwagę na treść interpelacji nr 32096, kierowanej do Ministra Administracji i Cyfryzacji (dalej również: MAiC) w sprawie aktów prawnych stanowiących podstawę do zlecania zadań jednostkom różnych szczebli samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na przedmiotową interpelację, Minister Administracji i Cyfryzacji przedstawił listę aktów prawnych, będących podstawą zlecania samorządom zadań z zakresu administracji rządowej. Wśród ustaw, które stanowią podstawę prawną realizacji przez powiaty zadań zleconych, wymieniono m. in. ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 35 ust. 3 i art. 30. Art. 30 prawa budowlanego reguluje procedurę zgłaszania robót budowlanych organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Z kolei, art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi o kompetencji organu administracji architektoniczno – budowlanej do nakładania obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Przyjęta powyżej interpretacja charakteru zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej jako zadań zleconych znajduje potwierdzenie w wydanej przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w dniu 28 lutego 2017 r. odpowiedzi na interpelację nr 9603 w sprawie realizacji przez starostów zadań z zakresu budownictwa i administracji architektoniczno – budowlanej: „w opinii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa przy ocenie charakteru omawianych kompetencji starosty należy przede wszystkim zwrócić uwagę na umiejscowienie starosty w hierarchii organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 17 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (…), organami wyższego stopnia dla organów jednostek samorządu terytorialnego są, co do zasady, samorządowe kolegia odwoławcze, będące organami administracji publicznej wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Artykuł 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (…) stanowi jednak, że organem administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda, a więc organ administracji rządowej i przedstawiciel Rady Ministrów w województwie. Z takiego ukształtowania hierarchii organów można wywnioskować, że zadania z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej mają charakter zadań rządowych. Co więcej powyższy wniosek wzmacnia okoliczność, że zgodnie z art. 82 ust. 3 i 4 Pr. bud. dla części obiektów i robót budowlanych organem pierwszej instancji jest wojewoda. Ustawodawca nie powierzyłby wojewodzie kompetencji jako organowi pierwszej instancji w sprawach z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej, gdyby uznano, że zadania te mają charakter samorządowy”.

Minister Infrastruktury i Budownictwa zwrócił również uwagę na nieprecyzyjne w tym zakresie przepisy, zarówno ustaw ustrojowych jak i prawa budowlanego: „Jednocześnie zaznaczam, że Minister Infrastruktury i Budownictwa ma świadomość rozbieżności w kwalifikowaniu zadań administracji architektoniczno – budowlanej realizowanych przez starostów albo jako zadań rządowych, albo zadań własnych powiatu. Źródłem istniejących wątpliwości są nieprecyzyjne przepisy prawa. Art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (…) w katalogu zadań powiatu wymienia zadania w zakresie administracji architektoniczno – budowlanej. Przywołany przepis nie precyzuje jednak charakteru tych zadań, odsyłając do ustaw szczególnych. Z kolei Pr. bud. ustanawia kompetencję starosty jako organu administracji architektoniczno – budowlanej pierwszego stopnia, nie zawierając jednocześnie przepisu wprost określającego charakteru tych zadań”.

Argumenty prezentowane przez organy administracji publicznej znajdują również potwierdzenie, jak wskazywano już we wcześniejszej części artykułu, w orzeczeniach sądów administracyjnych. Przykładowo, zgodnie z treścią postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2011 r. (II OW 76/11): „Starosta zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. należy do organów jednostek samorządu terytorialnego, jednak w tej sprawie wykonuje zadania administracji architektoniczno-budowlanej i jest w tym zakresie organem pierwszej instancji (art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda. Nie można więc w tym przypadku starosty traktować jako organu jednostki samorządu terytorialnego, gdyż zadania z zakresu Prawa budowlanego nie należą do zadań samorządów terytorialnych”.

W praktyce, przytoczone wyżej przeciwstawne stanowiska skutkują istotnymi rozbieżnościami i chaosem wśród samorządów powiatowych w kwestii rozstrzygania statusu powyższych zadań oraz ich kwalifikowania jako zadań własnych lub zleconych. Biorąc pod uwagę negatywne skutki przedłużania się powyższego stanu, należy opowiedzieć się za jak najszybszym doprecyzowaniem przedmiotowych norm prawnych i wyeliminowaniem obecnych wątpliwości.

Aleksandra Misiun

radca prawny, specjalizuje się w prawie gospodarczym, cywilnym, w zagadnieniach związanych z gospodarką wodno-ściekową oraz w prawie samorządowym

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl

Zapisz się na newsletter
Jak dysponowane są finanse publiczne? Bądź na czasie z najnowszymi przepisami, najlepszymi praktykami oraz wskazówkami dotyczącymi księgowości budżetowej – zapisz się na newsletter.
Zaznacz wymagane zgody
loading
Zapisując się na newsletter wyrażasz zgodę na otrzymywanie treści reklam również podmiotów trzecich
Administratorem danych osobowych jest INFOR PL S.A. Dane są przetwarzane w celu wysyłki newslettera. Po więcej informacji kliknij tutaj.
success

Potwierdź zapis

Sprawdź maila, żeby potwierdzić swój zapis na newsletter. Jeśli nie widzisz wiadomości, sprawdź folder SPAM w swojej skrzynce.

failure

Coś poszło nie tak

Źródło: INFOR

Oceń jakość naszego artykułu

Dziękujemy za Twoją ocenę!

Twoja opinia jest dla nas bardzo ważna

Powiedz nam, jak możemy poprawić artykuł.
Zaznacz określenie, które dotyczy przeczytanej treści:
Autopromocja

REKLAMA

QR Code

© Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone. Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A.

REKLAMA

Księgowość budżetowa
Zapisz się na newsletter
Zobacz przykładowy newsletter
Zapisz się
Wpisz poprawny e-mail
ZUS otwarty 20 czerwca 2025 r. – placówki i infolinia czynne do godz. 15:00

Choć 20 czerwca wiele osób planuje urlop po czwartkowym święcie Bożego Ciała, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zmienia trybu pracy. Tego dnia wszystkie placówki ZUS będą funkcjonować normalnie – jak w każdy roboczy piątek. Infolinia będzie działać krócej, gdyż do godz. 15:00.

Zmiana terminu wypłaty ekwiwalentu za urlop [PROJEKT MRPiPS z 10 czerwca 2025]

W środę, 11 czerwca 2025 r. do uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania trafił projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych. Projekt zakłada m.in. zmianę przepisów dotyczących wypłaty ekwiwalenty za urlop.

Podwyżki pracowników samorządowych z wyrównaniem od 1 marca 2025 r. Rozporządzenie w Dzienniku Ustaw [STAWKI]

30 maja 2025 r. w Dzienniku Ustaw RP zostało opublikowane rozporządzenie podwyższające kwoty minimalnego miesięcznego poziomu wynagrodzenia zasadniczego pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Rozporządzenie koryguje także katalog stanowisk.

Umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego. Co powinna zawierać?

Kodeks pracy reguluje m.in. kwestie dotyczące zatrudniania pracowników młodocianych. Młodocianym jest osoba, która ukończyła 15 lat, ale ma poniższej 18 lat. Co powinna zawierać umowa w celu przygotowania zawodowego?

REKLAMA

ZFŚS: Do 31 maja 2025 r. pracodawcy muszą przekazać 75% odpisu – co warto wiedzieć?

Do 31 maja 2025 r. pracodawcy mają czas na przekazanie 75 proc. odpisu na na rachunek bankowy Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Kto ma obowiązek tworzenia ZFŚS? Jak nalicza się odpisy podstawowe?

Szczególne przypadki odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego

Odwołanie dyrektora placówki bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego możliwe jest tylko w sytuacjach wyjątkowych i nagłych, które mogą zdestabilizować jej funkcjonowanie. W takim przypadku reakcja organu prowadzącego szkołę musi być natychmiastowa.

Pilna potrzeba udzielenia zamówienia

Pojęcie pilnej potrzeby udzielenia zamówienia pojawia się w ustawie – Prawo zamówień publicznych kilkanaście razy. Tak naprawdę jednak sprowadza się do dwóch sytuacji: skrócenia terminu składania ofert, ofert wstępnych czy wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a także do skorzystania z trybu negocjacji bez ogłoszenia. Z uwagi na to, że regulacja w tym zakresie jest bardzo lakoniczna, często powoduje niesłuszne obawy przed jej stosowaniem.

Likwidacja obowiązku przechowywania przez płatników składek zgłoszeń do ubezpieczeń [PROJEKT]

W poniedziałek, 26 maja 2025 r. w wykazie prac legislacyjnych rządu pojawił się projekt nowelizacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Chodzi o likwidację obowiązku przechowywania przez płatników składek zgłoszeń do ubezpieczeń.

REKLAMA

Zwrot nadpłaty składki zdrowotnej. Wnioski można składać do 2 czerwca 2025 r.

Przedsiębiorcy, którzy w wyniku rocznego rozliczenia składki zdrowotnej za 2024 rok mają nadpłatę, powinni pamiętać o złożeniu wniosku o zwrot nadpłaty składki zdrowotnej. Wniosek należy złożyć do 2 czerwca 2025 r.

Nie można być jednocześnie wójtem i prezydentem Rzeczypospolitej

Wybory prezydenckie zbliżają się wielkimi krokami – głosować w nich będziemy już 18 maja br. Jednym ze startujących w nich kandydatów jest prezydent Warszawy. Pojawia się pytanie: kto zastąpi urzędującego prezydenta miasta (burmistrza, wójta) na tym stanowisku, jeżeli zostanie on wybrany i obejmie urząd Prezydenta Rzeczypospolitej? Prawo bowiem jednoznacznie wskazuje, że nie można być jednocześnie włodarzem gminy i państwa.

REKLAMA