Zadania zlecone a zadania własne - dylematy samorządów

Odpowiedź na to pytanie przesądzać będzie o tak istotnych kwestiach jak sposób finansowania zadania czy zakres odpowiedzialności za jego realizację.

Nie dziwi więc, że jednoznaczna klasyfikacja zadań jako własne lub zlecone stanowi również fundament ich prawidłowego i sprawnego realizowania przez samorządy. W praktyce jednak, samorządom zdarza się stanąć przed dylematem, jak ocenić charakter danego zadania, np. w przypadku zadań z zakresu administracji architektoniczno - budowlanej. Niestety, ani ustawodawca, ani sądy czy organy administracji publicznej, nie ułatwiają w tym przypadku udzielenia odpowiedzi.

Administracja architektoniczno – budowlana

Choć zasadniczo status zadania administracji publicznej wynika z ustawy i przypisanie go do odpowiedniej kategorii nie stanowi problemu dla realizującej je jednostki, to jednak nie w każdym przypadku prawodawca zadbał o odpowiednie zapisy w ustawie, pozwalające właściwie zakwalifikować dane zadanie. Jedną z kategorii, która budzi najwięcej wątpliwości, są zadania z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej, realizowanej przez starostę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Natomiast, zgodnie z treścią art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, organem administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda. Co istotne, brak jest w ustawie jednoznacznego zapisu, który pozwoliłby zweryfikować, czy zadania starosty, będącego na gruncie Prawa budowlanego organem administracji architektoniczno – budowlanej, są zadaniami własnymi powiatu czy też zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej.

Odpowiedź na to pytanie pozwoliłaby natomiast ostatecznie przesądzić, czyim obowiązkiem (jednostki samorządu terytorialnego czy też Skarbu Państwa) jest finansowanie zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej. Kwestia ta ma znaczenie nie tylko dla prawidłowego sposobu szacowania niezbędnej wysokości dotacji celowej na realizację zadań zleconych, jaka przysługiwać winna danej jednostce samorządu terytorialnego, ale również jest warunkiem prawidłowej realizacji obowiązków jednostki związanych z prowadzeniem rachunkowości i sprawozdawczości budżetowej. Tytułem przykładu, dość wspomnieć, że nieuzasadnione uznanie zadania za zadanie własne (zamiast za zadanie zlecone) skutkowałoby stosowaniem kwestionowanej m.in. przez RIO czy NIK praktyki wydatkowania środków własnych samorządu na realizację zadań zleconych (a co za tym idzie: naruszeniem dyscypliny finansów publicznych). Z kolei, w przypadku błędnego zakwalifikowania zadania do kategorii zadań zleconych dojść mogłoby do nieuzasadnionego wydatkowania środków z dotacji celowej na realizację zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego.

Zadania własne…

Zwolenników poglądu o realizacji zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej jako zadania własnego powiatu, znaleźć można wśród niektórych przedstawicieli sądów powszechnych. Sąd Apelacyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 maja 2014 r. (I ACa 331/14), wskazał, że „starosta, wykonując zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej, wykonuje zadania własne powiatu. Sąd Apelacyjny w obecnym składzie uważa za błędną powoływaną przez powódkę linię orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącą tej kwestii. Nie sposób przy tym nie wskazać na odmienne od orzeczeń sądów administracyjnych stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. III CSK 89/12. Sąd Najwyższy wskazuje tam, że na szczeblu powiatu i województwa struktury administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego są rozdzielone i stosownie do treści art. 80 prawa budowlanego zadania terenowych organów administracji architektoniczno-budowlanej wykonują odpowiednio starosta, (jako organ I instancji) i wojewoda (jako organ II instancji), a przepis ten jest zharmonizowany z art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że do powiatu należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji do zadań własnych powiatu należą funkcje administracyjno-prawne wykonywane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, nie wchodzą natomiast w zakres tych zadań funkcje inspekcyjno-kontrolne nadzoru budowlanego, gdyż powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego są samodzielnymi organami administracji rządowej”.

Z kolei, w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2015 r. (III CSK 384/14), wydanym na skutek złożenia przez stronę powodową skargi kasacyjnej od cytowanego wyżej orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2014 r., Sąd Najwyższy, podtrzymując stanowisko Sądu Apelacyjnego, odniósł się do braku jednolitego stanowiska przedstawicieli orzecznictwa co do statusu zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej: „Sądy powszechne i Sąd Najwyższy mogą dokonywać w toku postępowania rozpoznawczego wykładni przepisów prawa administracyjnego (materialnego, procesowego i ustrojowego) w sposób samodzielny. Specjalizacja merytoryczna sądów administracyjnych nie przesądza, oczywiście, o jakimś prawnym priorytecie wykładni takich przepisów dokonywanej przez te sądy. Podstawowe znaczenie ma bowiem zawsze waga przyjętej argumentacji prawnej”.

Zobacz serwis: Kadry i płace

Niewątpliwie, Sąd Najwyższy dostrzega więc istniejące rozbieżności w poglądach, występujące między sądami powszechnymi i sądami administracyjnymi. Wprawdzie, należy podzielić stanowisko Sądu Najwyższego o braku związania wyrokami wydawanymi przez inne sądy, jednak nie sposób nie zauważyć, że w tym przypadku podnoszenie przez sądy zasady braku związania wydanymi orzeczeniami, nie rozwiązuje istoty problemu, jakim jest brak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o charakter zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej.

Wprawdzie, już z samej treści przytoczonych wyroków wyraźnie widać, że poglądy prezentowane przez Sąd Apelacyjny w Krakowie i Sąd Najwyższy nie są przyjmowane bezkrytycznie przez innych przedstawicieli sądownictwa (w szczególności: przez sądy administracyjne), niewątpliwie jednak, orzeczenia te stanowią istotny wkład w konstruowanie poglądów w przedmiocie statusu zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej.

… czy zlecone?

Pogląd wyrażany w powoływanych wyżej orzeczeniach sądów powszechnych, znajduje sporą grupę krytyków, zarówno wśród przedstawicieli doktryny, jak i orzecznictwa, przy czym, mowa tu przede wszystkim (co wynika również z przytoczonych wyżej wyroków: Sądu Najwyższego i Sądu Apelacyjnego) sądach administracyjnych.

Nie dziwi więc, że wnioski o jednoznaczne ustalenie statusu zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej są m.in. przedmiotem licznych interpelacji poselskich. W szczególności, należy zwrócić uwagę na treść interpelacji nr 32096, kierowanej do Ministra Administracji i Cyfryzacji (dalej również: MAiC) w sprawie aktów prawnych stanowiących podstawę do zlecania zadań jednostkom różnych szczebli samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na przedmiotową interpelację, Minister Administracji i Cyfryzacji przedstawił listę aktów prawnych, będących podstawą zlecania samorządom zadań z zakresu administracji rządowej. Wśród ustaw, które stanowią podstawę prawną realizacji przez powiaty zadań zleconych, wymieniono m. in. ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 35 ust. 3 i art. 30. Art. 30 prawa budowlanego reguluje procedurę zgłaszania robót budowlanych organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Z kolei, art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi o kompetencji organu administracji architektoniczno – budowlanej do nakładania obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Przyjęta powyżej interpretacja charakteru zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej jako zadań zleconych znajduje potwierdzenie w wydanej przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w dniu 28 lutego 2017 r. odpowiedzi na interpelację nr 9603 w sprawie realizacji przez starostów zadań z zakresu budownictwa i administracji architektoniczno – budowlanej: „w opinii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa przy ocenie charakteru omawianych kompetencji starosty należy przede wszystkim zwrócić uwagę na umiejscowienie starosty w hierarchii organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 17 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (…), organami wyższego stopnia dla organów jednostek samorządu terytorialnego są, co do zasady, samorządowe kolegia odwoławcze, będące organami administracji publicznej wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Artykuł 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (…) stanowi jednak, że organem administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda, a więc organ administracji rządowej i przedstawiciel Rady Ministrów w województwie. Z takiego ukształtowania hierarchii organów można wywnioskować, że zadania z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej mają charakter zadań rządowych. Co więcej powyższy wniosek wzmacnia okoliczność, że zgodnie z art. 82 ust. 3 i 4 Pr. bud. dla części obiektów i robót budowlanych organem pierwszej instancji jest wojewoda. Ustawodawca nie powierzyłby wojewodzie kompetencji jako organowi pierwszej instancji w sprawach z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej, gdyby uznano, że zadania te mają charakter samorządowy”.

Minister Infrastruktury i Budownictwa zwrócił również uwagę na nieprecyzyjne w tym zakresie przepisy, zarówno ustaw ustrojowych jak i prawa budowlanego: „Jednocześnie zaznaczam, że Minister Infrastruktury i Budownictwa ma świadomość rozbieżności w kwalifikowaniu zadań administracji architektoniczno – budowlanej realizowanych przez starostów albo jako zadań rządowych, albo zadań własnych powiatu. Źródłem istniejących wątpliwości są nieprecyzyjne przepisy prawa. Art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (…) w katalogu zadań powiatu wymienia zadania w zakresie administracji architektoniczno – budowlanej. Przywołany przepis nie precyzuje jednak charakteru tych zadań, odsyłając do ustaw szczególnych. Z kolei Pr. bud. ustanawia kompetencję starosty jako organu administracji architektoniczno – budowlanej pierwszego stopnia, nie zawierając jednocześnie przepisu wprost określającego charakteru tych zadań”.

Argumenty prezentowane przez organy administracji publicznej znajdują również potwierdzenie, jak wskazywano już we wcześniejszej części artykułu, w orzeczeniach sądów administracyjnych. Przykładowo, zgodnie z treścią postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2011 r. (II OW 76/11): „Starosta zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. należy do organów jednostek samorządu terytorialnego, jednak w tej sprawie wykonuje zadania administracji architektoniczno-budowlanej i jest w tym zakresie organem pierwszej instancji (art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda. Nie można więc w tym przypadku starosty traktować jako organu jednostki samorządu terytorialnego, gdyż zadania z zakresu Prawa budowlanego nie należą do zadań samorządów terytorialnych”.

W praktyce, przytoczone wyżej przeciwstawne stanowiska skutkują istotnymi rozbieżnościami i chaosem wśród samorządów powiatowych w kwestii rozstrzygania statusu powyższych zadań oraz ich kwalifikowania jako zadań własnych lub zleconych. Biorąc pod uwagę negatywne skutki przedłużania się powyższego stanu, należy opowiedzieć się za jak najszybszym doprecyzowaniem przedmiotowych norm prawnych i wyeliminowaniem obecnych wątpliwości.

Aleksandra Misiun

radca prawny, specjalizuje się w prawie gospodarczym, cywilnym, w zagadnieniach związanych z gospodarką wodno-ściekową oraz w prawie samorządowym

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl