Kontrole RIO: Niestandardowe instrumenty finansowe zagrażają stabilności finansów JST

Sytuacja finansowa większości jednostek samorządu terytorialnego (JST) się pogarsza. Problem ten dotyczy szczególnie gmin i powiatów o niewielkich budżetach i wskaźnikach zadłużenia określonych w art. 242 i 243 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) bliskich przekroczenia bądź już przekroczonych. Władze samorządowe, chcąc ukryć stan faktyczny, coraz częściej korzystają z tzw. niestandardowych instrumentów finansowych. Niestandardowe instrumenty finansowe nie są w sposób formalny zdefiniowane, mieszczą się w kategorii umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych i które powodują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Łączy je jedno: te instrumenty finansowe nie podlegają regułom finansów publicznych wprowadzającym mechanizmy ograniczające zadłużenie JST i są bardzo drogie.

Zobacz serwis: Sprawozdawczość

Niestandardowe instrumenty finansowe

Szerokie stosowanie niestandardowych mechanizmów spowoduje, że coraz większa część kwoty długu samorządów znajdzie się poza zakresem mechanizmów kontrolnych określonych w art. 242–243 u.f.p., co stawia pod znakiem zapytania sens ich istnienia. Problem ten został już zidentyfikowany i przeanalizowany przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych (KR RIO), a efektem tego jest interesujący raport „Niestandardowe instrumenty finansowania potrzeb budżetowych jednostek samorządu terytorialnego” Łódź 2016. Przeprowadzone przez RIO kontrole, działalność nadzorcza, jak również analiza dostępnych informacji, pozwoliło ustalić najczęstsze konstrukcje niestandardowych instrumentów finansowych, do których należą:

1) finansowanie kapitałowe – samorząd zakłada spółkę i wnosi kapitał pozwalający jej zrealizować określone przedsięwzięcia. Samorząd poprzez spółkę realnie spłaca zobowiązanie zaciągnięte przez nią, a obciążenia z tego tytułu ujmowane są w budżecie jako wydatki majątkowe;

2) sprzedaż zwrotna – instytucja finansowa nabywa od JST nieruchomość przy jednoczesnym zawarciu przez strony przedwstępnej umowy sprzedaży tej nieruchomości, na mocy której JST zobowiązuje się ją nabyć „powrotnie” po cenie sprzedaży. Do momentu sprzedaży zwrotnej nieruchomość finansowana jest przez instytucję finansową (właściciela) i jest udostępniana odpłatnie na rzecz JST. Cena sprzedaży jest przychodem JST, ujmowanym w budżecie jako dochód ze sprzedaży majątku, odkupienie nieruchomości przez JST jest faktycznie spłatą udostępnionego kapitału, czyli rozchodem, ale w budżecie operacja ta zostanie ujęta jako wydatek majątkowy. Zapłata czynszu stanowi faktycznie wydatki związane z obsługą długu, a ujęta zostanie w budżecie jako wydatki z tytułu najmu, dzierżawy;

3) leasing zwrotny – zakłada finansowanie dłużne oparte na odpłatnym i wzajemnym przenoszeniu praw majątkowych w celu uwolnienia kapitału bez uszczerbku dla dotychczasowych uprawnień do korzystania z rzeczy. Zawierając umowę leasingu, finansujący zobowiązuje się do nabycia rzeczy od zbywcy na warunkach określonych w umowie i oddanie korzystającemu do używania albo używania i pobierania pożytków, a korzystający zobowiązuje się zapłacić finansującemu w ratach wynagrodzenie pieniężne, równe co najmniej cenie lub wynagrodzeniu z tytułu nabycia rzeczy przez finansującego. Leasing zwrotny funkcjonuje na podstawie umowy sprzedaży (art. 535 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny; dalej: k.c.) oraz umowy leasingu (art. 709¹ k.c.). Wpływ środków ze sprzedaży składnika majątkowego ujęty zostaje jako dochód majątkowy, a zapłata za powrotne przeniesienie własności – jako wydatek majątkowy. Opłaty ponoszone w okresie leasingu w zależności od sytuacji mogą mieć charakter wydatków bieżących lub majątkowych;

4) płatność ratalna – zakłada wykupienie przez instytucję finansową wierzytelności od wystawcy faktury i ustalenie harmonogramu jej spłaty przez JST. W przypadku gdy faktura dotyczy robót budowlanych lub dostaw środków trwałych, ratalne płatności mają charakter wydatku majątkowego;

5) subrogacja – jej podstawą jest art. 518 k.c., który stanowi, że osoba trzecia spłacająca wierzyciela, nabywa spłaconą wierzytelność do wysokości dokonanej zapłaty i wchodzi w prawa wierzyciela. Spłata na rzecz instytucji finansowej w budżecie ujmowana jest – w zależności od charakteru zaspokojonego zobowiązania – jako wydatek bieżący lub majątkowy.

Przeczytaj w INFORLEX.PL Sektor publiczny cały artykuł: Kontrole RIO: Niestandardowe instrumenty finansowe zagrażają stabilności finansów JST

Dowiedz się jakie były ustalenia kontroli RIO.