Przygotowanie projektu budżetu JST na 2014 rok

Do 15 listopada 2013 r. zarząd jednostki samorządu terytorialnego (JST) sporządza i przedkłada organowi stanowiącemu JST (dalej: rada) i regionalnej izbie obrachunkowej (RIO) projekt uchwały budżetowej wraz z uzasadnieniem oraz inne materiały określone w uchwale rady w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej, czyli w tzw. uchwale proceduralnej (art. 238 ust.1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; dalej: u.f.p.). Uchwała proceduralna określa w szczególności:

• wymaganą szczegółowość projektu budżetu,
• terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej,
• wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd powinien przedłożyć radzie wraz z projektem uchwały budżetowej.

Uchwała proceduralna podlega ocenie RIO pod względem zgodności z prawem.

Natomiast inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, jak również jej zmiany, przysługuje wyłącznie zarządowi JST, czyli wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta, zarządowi powiatu i województwa (dalej: zarząd). Opracowując projekt uchwały budżetowej, należy pamiętać o wymogu zgodności tego projektu z wieloletnią prognozą finansową JST (WPF).

Uchwałę budżetową na przyszły rok radni muszą przyjąć najpóźniej do 31 stycznia 2014 r.

Uchwałę budżetową rada powinna przyjąć przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach, nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego. Po upływie tego terminu rada traci kompetencję do uchwalenia budżetu. W takim przypadku RIO do końca lutego roku budżetowego ustala budżet JST w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez RIO podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przygotowany przez zarząd JST.

W przypadku uchwały budżetowej, która jeszcze nie weszła w życie, a celowa wydaje się jej zmiana, rada może dokonać zmiany takiej uchwały. Nie ma przepisów tego zakazujących. Należy jednak mieć na uwadze, że zmiany dokonywane w okresie vacatio legis powinny mieć uzasadnienie. Dotyczy to zwłaszcza okoliczności przemawiających za zmianą. Celem vacatio legis jest bowiem wykluczenie sytuacji zaskoczenia po stronie adresatów norm prawnych oraz umożliwienie im dostosowania swoich zachowań do nowej regulacji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2004 r., sygn. akt K 12/03).

Zobacz również serwis: Sprawozdawczość

Wskaźniki zadłużenia a projekt budżetu

W art. 242 i 243 u.f.p. określono formalnoprawne ograniczenia możliwości zaciągania zobowiązań finansowych przez samorządy. Od roku 2011 obowiązuje określona w art. 242 u.f.p. zasada zrównoważenia budżetu w zakresie wydatków bieżących, przewidująca, że planowane i wykonane wydatki bieżące nie mogą przekroczyć wielkości dochodów bieżących. Zasada ta została częściowo złagodzona dzięki wprowadzeniu możliwości finansowania deficytu w części wydatków bieżących nadwyżką budżetową z lat ubiegłych i tzw. wolnymi środkami, rozumianymi jako nadwyżka środków finansowych na rachunku bieżącym budżetu wynikająca z rozliczeń wyemitowanych wcześniej papierów wartościowych, zaciągniętych kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.

Natomiast reguła wydatkowa określona w art. 243 u.f.p. będzie obowiązywać od 1 stycznia 2014 r. Wiąże ona m.in. możliwość uchwalenia budżetu od spełnienia wskaźnika opartego na danych charakteryzujących sytuację finansową jednostki w okresie trzech lat poprzedzających rok budżetowy, w szczególności pod względem możliwości wypracowania nadwyżki budżetowej umożliwiającej obsługę istniejącego i planowanego zadłużenia.

Jednostka, która nie będzie w stanie spełnić wymaganego wskaźnika, nie będzie mogła uchwalić swojego budżetu.

Artykuł 243 ust. 3 u.f.p. zawiera wyłączenia od stosowania tych ograniczeń, dotyczące:

1. spłat zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z umową zawartą na wykonanie programu czy projektu finansowanego z udziałem środków pochodzących z Unii Europejskiej, z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań,
2. poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania samorządów w ramach programów finansowanych ze środków UE.

Zgodnie z ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (dalej: nowelizacja ustawy o finansach publicznych), do limitu zadłużenia nie zalicza się także wyemitowanych obligacji na rynkach zagranicznych przed dniem wejścia w życie u.f.p., czyli przed 1 stycznia 2010 r. Ponadto, na podstawie art. 36 nowelizacji ustawy o finansach publicznych, z limitu zadłużenia można też wyłączyć wydatki bieżące ponoszone na spłatę przejętych zobowiązań samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przekształconego na podstawie ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Na początku września 2013 r. premier Donald Tusk zapowiedział też zmianę art. 243 u.f.p., aby samorządy realizujące projekty unijne nie były w ogóle objęte rygorami tego przepisu. Nie sprecyzowano jednak sposobu zrealizowania tej obietnicy.

Niespełnienie zasad określonych w art. 242 lub 243 u.f.p. powoduje, że rada nie może uchwalić budżetu na rok 2014. W takim przypadku RIO uchwali zastępczy plan finansowy, niezastępujący jednak w pełni uchwały budżetowej. Będzie on zawierać jedynie plan dochodów i wydatków na obowiązkowe zadania własne i zadania zlecone JST, nie będzie natomiast zawierać przychodów i rozchodów budżetu.

Sytuacja niemożności uchwalenia budżetu może spowodować zagrożenie realizacji zadań publicznych przez organy JST, w związku z czym powinna stanowić przesłankę do rozważenia zastosowania środków nadzoru wynikających z ustaw ustrojowych. Środki te określono w art. 96 i 97 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 83 i 84 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 84 i 85 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim.

Polecamy także: Szczególne zasady rachunkowości budżetów jednostek samorządu terytorialnego

Założenia polityki finansowej na rok 2014

Przygotowując projekty budżetów JST, należy pamiętać o kilku kwestiach. W 2014 roku na poziom dochodów budżetu samorządowego powinna mieć wpływ przewidywana przez rząd poprawa kondycji polskiej gospodarki. W przyszłym roku przewiduje się przyspieszenie realnego tempa wzrostu PKB o 1 pkt proc., z 1,5% przewidywanego w roku 2013 do 2,5% w roku 2014, co stwarza szanse – w przypadku spełnienia tych prognoz – na odnotowanie realnego wzrostu dochodów budżetów samorządowych. Należy jednak brać pod uwagę zagrożenie niewykonania planowanych dochodów silnie uzależnionych od dobrej koniunktury, przede wszystkim z podatków dochodowych (PIT i CIT), podatku od czynności cywilnoprawnych oraz dochodów z gospodarowania mieniem komunalnym, w głównej mierze z jego sprzedaży. Czynnikami oddziałującymi na wzrost dochodów z PIT w roku 2014 będą m.in. systemowe zmiany wprowadzone w 2013 roku w zakresie:

• braku waloryzacji obowiązujących progów podatkowych,
• braku waloryzacji ustawowych zryczałtowanych kosztów uzyskania przychodów i kwoty zmniejszającej podatek,
• znacznego ograniczenia ulgi z tytułu użytkowania internetu.

Także w zakresie wpływów z CIT w roku 2014 na poziom dochodów samorządowych korzystnie będą oddziaływać zmiany dotyczące wprowadzenia opodatkowania spółek komandytowo-akcyjnych, jak również wyłączenie z prawa do korzystania ze zwolnienia od tego podatku dywidend i innych dochodów (przychodów) z tytułu udziału w zyskach osób prawnych, podlegające odliczeniu w spółce wypłacającej. W celu zminimalizowania ryzyka warto jednak na bieżąco monitorować poziom pozyskiwania dochodów z podatków dochodowych.

Wśród zagrożeń dla budżetów JST można wskazać problem wynagrodzeń. W roku 2014 rząd planuje kontynuację zamrożenia funduszu wynagrodzeń w jednostkach sektora finansów publicznych, z wyłączeniem sektora samorządowego. Może to więc spowodować w samorządach presję na podwyżki pensji.

Ważnym źródłem dochodów są także podatki i opłaty lokalne. Przy podejmowaniu uchwał w sprawie ustalania stawek podatków i opłat należy pamiętać o obowiązku uchwalenia ich i ogłoszenia przed rozpoczęciem roku kalendarzowego, w którym mają zacząć obowiązywać nowe stawki. Należy przy tym zwrócić uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie zwracał uwagę na konieczność zachowania odpowiednio długiej vacatio legis zawsze wówczas, gdy przepisy podatkowe zmieniane są na niekorzyść podatnika. W przypadku uchwalenia lub ogłoszenia uchwał w sprawie podatków i opłat lokalnych w dzienniku urzędowym wojewody w trakcie roku kalendarzowego, w którym mają obowiązywać, zaskarżenie ich przez podatnika zawsze powoduje ich wzruszenie przez organ nadzoru.

Regionalne izby obrachunkowe zalecają podjęcie uchwał w sprawie podatków i opłat lokalnych niezwłocznie po ukazaniu się obwieszczenia Ministra Finansów w sprawie górnych granic stawek kwotowych tych danin oraz komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie średniej ceny skupu żyta i średniej ceny sprzedaży drewna, czyli pod koniec października lub na początku listopada.

Wysokość długu jako zagrożenie

Zadłużenie samorządów stanowi zagrożenie nie tylko dla uchwalenia budżetu ze względu na obowiązek spełnienia ustanowionych w art. 242–243 u.f.p. wskaźników ostrożnościowych. Zagrożeniem jest także wysokość zadłużenia, która wprawdzie najczęściej mieści się w wymogach ustawowych, ale jego bieżąca obsługa może stanowić coraz większy problem.

Znaczna część zadłużenia dotyczy finansowania zadań inwestycyjnych, w większości z dużym dofinansowaniem ze środków UE. Sytuacja ta powoduje, że wykazywane oficjalne wskaźniki zadłużenia nie są alarmujące, gdyż zobowiązania dotyczące projektów unijnych nie są wliczane do wskaźników ostrożnościowych. Przykładem może być Gdańsk, w którym oficjalny wskaźnik zadłużenia w roku 2011 wynosił 54,16% dochodów budżetu, a wskaźnik obejmujący całość zadłużenia kształtował się na poziomie 64,25%.

Inwestycje realizowane przez samorządy dotyczą przede wszystkim szeroko rozumianej infrastruktury umożliwiającej wykonywanie nałożonych na nie zadań. Dochody bezpośrednie pozyskiwane z tych inwestycji najczęściej nie są w stanie sfinansować pełnych kosztów obsługi zaciągniętego długu (rata kapitałowa i odsetki). Istnieje możliwość pozyskania odpowiednich środków w przypadku świadczenia usług odpłatnych (np. kanalizacja, wodociągi, transport publiczny), ale nie jest możliwe obciążanie np. użytkowników samorządowych dróg publicznych. Ten aspekt powinien więc być brany pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o inwestycjach.

Problem obsługi zadłużenia JST najprawdopodobniej nie będzie jeszcze dotyczył roku 2014, ale niezbędne jest podjęcie przez władze samorządowe prac nad opracowaniem realnego planu spłaty zadłużenia. Według danych za II kwartał 2013 r. zadłużenie JST wyniosło 66 553 mln zł, co stanowiło 34,7% planowanych dochodów ogółem i było o 3,3% wyższe od zadłużenia w analogicznym okresie roku ubiegłego.

Podstawy prawne:

• Ustawa z 7 grudnia 2012 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U. z 2012 r. poz. 1456)
• Ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 217)
• Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 885; ost. zm. Dz.U. z 2013 r. poz. 938)
• Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 596; ost. zm. Dz.U. z 2013 r. poz. 645)
• Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 595; ost. zm. Dz.U. z 2013 r. poz. 645)
• Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 594; ost. zm. Dz.U. z 2013 r. poz. 645)

O zapowiadanych przez premiera Donalda Tuska zmianach w nowym wskaźniku zadłużenia JST pisaliśmy w GSiA nr 18 z 2013 roku w artykule „Zmiany w indywidualnym wskaźniku zadłużenia”.