Konsekwencje nieuchwalenia budżetu JST

Parlament pracuje nad ustawą o zmianie ustawy o finansach publicznych (dalej: nowelizacja ustawy o finansach publicznych; druk sejmowy nr 1789), która zdecydowanie łagodzi konsekwencje, jakie poniosą władze gmin, powiatów i województw w przypadku niemożności uchwalenia budżetu na 2014 rok. Nowe przepisy nie przewidują żadnych sankcji prawnych dla organów jednostek samorządu terytorialnego (JST) z tytułu doprowadzenia do sytuacji powodującej niemożność uchwalenia budżetu.

Polecamy: Rachunkowość Budżetowa

Dług samorządów pod kontrolą RIO

Problem braku możliwości uchwalenia budżetu JST na 2014 rok z powodu niespełnienia wymogów zawartych w art. 242–244 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) i apele o zmianę tych przepisów były podnoszone od dłuższego czasu zarówno przez same samorządy, jak i ich związki korporacyjne. Dotychczas Ministerstwo Finansów odrzucało taką możliwość, przypominając, że samorządy miały cztery lata, aby przygotować się do wejścia w życie indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Nastąpiła jednak oczekiwana odmiana, czego efektem jest nowelizacja ustawy o finansach publicznych, a przede wszystkim wprowadzony do niej art. 240a. Przepis ten dotyczy zarówno wieloletniej prognozy finansowej (WPF), jak i budżetu JST i stanowi, że w przypadku braku możliwości ich uchwalenia, zgodnie z zasadami określonymi w art. 242–244 u.f.p., oraz zagrożenia realizacji zadań publicznych przez samorząd, kolegium regionalnej izby obrachunkowej (RIO) wzywa JST do opracowania i uchwalenia, w terminie 45 dni od dnia otrzymania tego wezwania, programu postępowania naprawczego. Okres trwania programu nie powinien przekraczać trzech kolejnych lat budżetowych i ma być przedkładany kolegium RIO do zaopiniowania.

Zobacz również: Łączne sprawozdanie finansowe JST a sprawozdania jednostek administracji zespolonej

Program postępowania naprawczego JST powinien zawierać:

1. analizę stanu finansów JST, w tym określenie przyczyn zagrożenia realizacji zadań publicznych,
2. plan przedsięwzięć naprawczych wraz z harmonogramem ich wprowadzenia, zmierzających do usunięcia zagrożenia realizacji zadań publicznych oraz zachowania relacji określonej w art. 242–244 u.f.p.,
3. przewidywane efekty finansowe poszczególnych przedsięwzięć naprawczych wraz z określeniem sposobu ich obliczania.

Po pozytywnym zaopiniowaniu programu przez RIO, organ stanowiący JST może uchwalić budżet jednostki i WPF, które nie zachowują relacji określonej w art. 242–244 u.f.p. w okresie realizacji programu naprawczego, przy czym niezachowanie relacji może dotyczyć jedynie spłat zobowiązań istniejących na dzień uchwalenia postępowania naprawczego. W okresie realizacji programu naprawczego JST nie może:

• podejmować nowych inwestycji finansowanych ze zwrotnych środków finansowych,
• udzielać pomocy finansowej innym JST,
• udzielać poręczeń, gwarancji i pożyczek,
• ponosić wydatków na promocję jednostki,
• tworzyć funduszu sołeckiego,
• ponosić wydatków na diety radnych i na wynagrodzenia zarządu JST wyższych niż w roku poprzedzającym rok, w którym podjęto uchwałę o programie naprawczym.

W okresie tym jednostka powinna także ograniczać realizację zadań innych niż obligatoryjne, finansowane ze środków własnych.

W przypadku nieopracowania programu naprawczego lub braku pozytywnej opinii RIO do tego programu budżet JST ustala RIO. Budżet taki może być ustalony bez zachowania relacji określonej w art. 242–244 u.f.p.

Ponadto nowelizacja ustawy o finansach publicznych przewiduje, że zawartego w art. 243 ust.1 u.f.p. ograniczenia wydatków nie stosuje się do spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację projektu finansowanego z udziałem środków Unii Europejskiej wraz z należnymi odsetkami w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji z tych środków – termin ten nie ma zastosowania do odsetek i dyskonta od zobowiązań zaciągniętych na wkład krajowy do projektu. Wyłączone z limitu spłaty zobowiązań będą też odsetki od zobowiązań zaciągniętych na finansowanie projektów z udziałem środków UE.

Nowelizacja ustawy o finansach publicznych nie zmienia jednak ustaw ustrojowych w zakresie odpowiedzialności JST. Z regulacji ustrojowych nadal można bowiem wywodzić podstawę do ukarania organów JST za nieuchwalenie budżetu.

Zobacz również serwis: Sprawozdawczość

Zarząd komisaryczny

Samorządowe ustawy ustrojowe przewidują w niektórych przypadkach możliwość zawieszenia organów JST. Przepisy te zawarte są w art. 97 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 84 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 85 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Możliwość taka występuje w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy samorządu i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady (sejmiku) oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na kolejną kadencję.

Przyczyną zawieszenia organów JST może być przede wszystkim niemożność uchwalenia budżetu z powodu przekroczenia dopuszczalnego poziomu zadłużenia, co powoduje dopuszczenie przez organy samorządowe do sytuacji zagrożenia realizacji zadań publicznych.

Komisarza rządowego powołuje Prezes Rady Ministrów na, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wniosek wojewody. Komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów samorządu z dniem powołania.

Powołanie komisarza przez premiera podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Do złożenia skargi ma prawo gmina lub związek międzygminny, powiat i województwo, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu JST, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Powołanie komisarza staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.

Ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy.

Istniejące orzecznictwo sądowe pozwala na sformułowanie ogólnych zasad interpretacji stosowania tych przepisów przez Sąd Najwyższy i sądy administracyjne. Najważniejsze w tym kontekście jest określenie, czy zawieszeniu podlegają oba, a więc stanowiący i wykonawczy, czy tylko jeden organ JST.

W wyroku z 17 lutego 2010 r. WSA w Warszawie (sygn. akt IISA/Wa 1453/09) ustalił, że „zawiesić można jedynie oba organy jednocześnie, a przesłanką zastosowania tego środka jest przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez oba organy. W myśl art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Jeśli gmina jako jednostka samorządu terytorialnego nie wykonuje zadań publicznych, a taka sytuacja nie rokuje nadziei na szybką poprawę i stan braku skuteczności przedłuża się, to zawieszenie obu organów gminy jest uzasadnione, także wtedy, gdy »winę« za ten stan ponosi głównie jeden z nich”.

Tezę tę potwierdza także NSA w wyroku z 24 listopada 2009 r. (sygn. akt IIOSK 1786/09), w którym zauważył, że zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie utrwalone jest stanowisko, że użycie przez ustawodawcę zwrotu „organy gminy” oraz koniunkcji „do czasu wyboru rady gminy oraz wójta” jednoznacznie oznacza, że zawiesić można jedynie oba organy jednocześnie, a przesłanką zastosowania tego środka nadzoru jest przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez oba organy.

W tym samym wyroku NSA została określona przesłanka braku skuteczności w wykonywaniu przez samorząd zadań publicznych. Zdaniem NSA, taka sytuacja oznacza naruszenie przez organy gminy przepisów wielu ustaw i tym samym konieczność stosowania kryterium legalności. Niewykonywanie ustawowo przekazanych JST zadań publicznych oznacza naruszenie podstawowych, ustawowych obowiązków władzy samorządowej. Wykonywanie zadań publicznych przez organy samorządowe jest ich obowiązkiem, a nie prawem. Niewykonywanie tych obowiązków zawsze wiąże się z naruszeniem Konstytucji RP i ustaw. Podstawową przesłankę podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego o zawieszeniu organów gminy i ustanowieniu zarządu komisarycznego stanowi brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych, który jest konsekwencją naruszania prawa i płynących z niego obowiązków przez organy gminy.

Problematyka najistotniejszych przesłanek ustanowienia zarządu komisarycznego została także omówiona w wyroku WSA w Warszawie z 20 czerwca 2007 r. (sygn. akt IISA/Wa 693/07). Podstawą do zawieszenia organu gminy jest, według sądu, wystąpienie dwóch przesłanek:

1. przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych,
2. braku nadziei na szybką poprawę skuteczności działania.

Oznacza to, że premier, oceniając, czy występują przesłanki do ustanowienia zarządu komisarycznego, musi zbadać, czy zebrane dowody wskazują, że w niedalekiej przyszłości mogą być realizowane zadania nałożone na samorząd oraz czy osoby kierujące daną jednostką są w stanie podołać tym zadaniom. Zdaniem sądu, kryterium braku nadziei na szybką poprawę skuteczności działania obejmuje: kwestię zdolności personalnej organów danej JST do podjęcia wysiłków zmierzających do szybkiej poprawy skuteczności działania oraz ocenę przygotowanych w tym zakresie kroków przez organy gminy.

Podstawy prawne:

• Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 885; ost. zm. Dz.U. z 2013 r. poz. 938)
• Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 596; ost. zm. Dz.U. z 2013 r. poz. 645)
• Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 595; ost. zm. Dz.U. z 2013 r. poz. 645)
• Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 594; ost. zm. Dz.U. z 2013 r. poz. 645)