Uchwalenie regulaminu wynagradzania nauczycieli

Organy prowadzące szkoły - w związku z ostatnią nowelizacją ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (dalej: Karta) i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy - zobowiązane są do dokonania stosownych zmian w regulaminach wynagradzania nauczycieli. Praktyka wskazuje, że tryb procedowania w zakresie uzgodnienia regulaminu wynagradzania z organizacjami związkowymi nie jest jednoznaczny.

Wątpliwość proceduralna

Wysokość i warunki przyznawania określonych dodatków dla nauczycieli - określone w drodze regulaminu - organ prowadzący szkołę wprowadza uchwałą. Podstawę do jej wydania stanowi art. 30 ust. 6 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (dalej Karta). Kompetencję w tym zakresie wykonuje odpowiednio rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Co do zasady - w myśl art. 19 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (dalej u.z.z.) - projekt takiej ustawy podlega opiniowaniu przez organizacje związkowe. Jednocześnie, regulamin wynagradzania nauczycieli - w myśl art. 30 ust. 6a Karty - podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

W przypadku uchwały wprowadzającej regulamin wynagradzania nauczycieli, obie procedury zdają się na siebie nakładać. Powstaje więc problem ustalenia poprawności procedowania

Regulamin wynagradzania nauczycieli nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu art. 77[2] ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - nie wymaga zatem uzgadniania z zakładową organizacją związkową na podstawie art. 77[2] § 4 ustawy (uchwała NSA z 24 września 2001r., sygn. akt OPS 7/01).

Tryb procedowania

Regulamin wynagradzania jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Opolu z 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Op 82/11).

Wymagane uzgodnienie - co do zasady - wynika z art. 19 u.z.z. wskazującego obowiązek poddania konsultacji związkowej założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Stanowi on, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.

W celu umożliwienia związkowi zawodowemu realizacji powyższego uprawnienia, w art. 19 ust. 2 u.z.z. ustawodawca wskazał, że organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając stosowny termin na przedstawienie opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

Natomiast art. 30 ust. 6a Karty stanowi, że regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

Analiza obowiązującego stanu prawnego wskazuje, że obydwie ustawy wprowadzają wymóg uczestnictwa organizacji związkowych w procedurze ustanawiania aktów prawnych. Przy czym art. 19 u.z.z. ma charakter generalny i w tym znaczeniu odnosi się do wszystkich aktów prawnych w zakresie, w jakim regulują kwestie objęte zadaniami związków zawodowych. Natomiast art. 30 ust. 6a Karty ustanawia szczególny tryb uczestnictwa związku zawodowego przy ustalaniu regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli.

Zarzut naruszenia prawa

Na gruncie omawianych przepisów powstał spór, który rozstrzygnął NSA wyrokiem z 23 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2447/17). Sprawę zainicjowała skarga NSZZ "Solidarność", w której to związek zarzucił radzie powiatu, że uchwałę w sprawie wynagradzania nauczycieli została podjęta z naruszeniem art. 19 u.z.z. Organizacja związkowa podnosiła, że uchwała została podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 K.N. z pominięciem zastosowania procedury wskazanej właśnie w art. 19 u.z.z. Takie postępowanie - zdaniem związku - stanowi rażące naruszenie prawa i powoduje, że uchwała ta w całości nie może być utrzymana w mocy, lecz musi być uznana za nieważną.

Powiat odnosząc się do skargi powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 1998 r. (sygn. akt U 23/97) wskazując, że art. 30 ust. 6a Karty należy rozumieć jako obowiązek podjęcia próby uzgodnienia postanowień regulaminu, natomiast nieosiągnięcie całkowitego konsensusu nie może być poczytane jako naruszenie tego przepisu jakby chciał tego skarżący. Związki zawodowe nie mają prawa weta w przedmiocie regulaminu wynagradzania, a ich kompetencja polega li tylko na możliwości udziału w konsultacjach i wyrażaniu stanowiska w tym zakresie. Z tych też powodów z art. 30 ust. 6a Karty nie wynika obowiązek bezwzględnego uzgodnienia jednolitego stanowiska wszystkich zainteresowanych stron.

Rozstrzygnięcie sporu

Sąd pierwszej instancji - WSA w Gorzowie Wlkp. - opowiedział się po stronie powiatu, tym samym oddalił skargę związku zawodowego. W uzasadnieniu wyroku z 6 lipca 2017 r. (sygn. akt II SA/Go 125/17) podał, że ze względu na to, że przedmiotem uchwały jest ustalenie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków, to w zakresie opiniowania zastosowanie ma art. 30 ust. 6a Karty stanowiący, iż regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

Ostatecznego rozstrzygnięcia dokonał NSA w wyroku z 23 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2447/17).Potwierdził tym samym, że ujęta w art. 30 ust. 6a Karty procedura, jest właściwą w tej sprawie.

NSA podniósł, że zarzut związku zawodowego - co do niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 6a Karty przy jednoczesnym naruszeniu art. 19 ust. 1 u.z.z. poprzez jego niezastosowanie - należy uznać za niezasadny.

NSA podniósł, że projekt uchwały w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz nauczycielskich dodatków mieszkaniowych dla nauczycieli jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest powiat, objęty był procedurą uzgodnieniową, o której mowa w art. 30 ust. 6a Karty.

Zdaniem sądu art. 30 ust. 6a Karty ma charakter szczególny w stosunku do art. 19 u.z.z. To oznacza, że art. 30 ust. 6a Karty wyłącza wymóg przeprowadzenia procedury opiniowania określonej w art. 19 u.z.z. Ten ostatni przepis miałby zastosowanie, gdyby w Karcie nie było regulacji szczególnych dotyczących obowiązku przeprowadzenia ze związkami zawodowymi uzgodnień w kwestii objętych zadaniami tych związków. Jednak w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem art. 30 ust. 6a Karty przewiduje tryb uczestnictwa związku zawodowego w materii objętej zadaniami związków zawodowych, w tym wypadku w zakresie ustalania regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Innymi słowy, przepis ten zapewnia związkom zawodowym możliwość realizacji postawionych przed nim zadań. A skoro tak, to organ zasadnie jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazał m.in. art. 30 ust. 6a Karty. Dodatkowo NSA zdefiniował pojęcie "podlega uzgodnieniu", które zostało użyte w art. 30 ust. 6A Karty.

DEFINICJA NSA zdefiniował pojęcie "podlega uzgodnieniu" użyte w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Sformułowanie "podlega uzgodnieniu" oznacza nałożenie na radę obowiązku poddania treści projektu regulaminu procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska. Nie należy jednak tego pojęcia rozumieć jako konieczności uzyskania zgody związku zawodowego na propozycję organu co do postanowień regulaminu. Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam proces dochodzenia do zgody, czy ujednolicania stanowisk. Kluczowe znaczenie ma to, czy związkom zawodowym umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie się o treści projektu poddanego następnie pod głosowanie w organie stanowiącym. Istotą procedury uzgodnieniowej jest bowiem zapoznanie się ze zdaniem/opinią związku zawodowego co do konkretnych, przedstawionych szczegółowo rozwiązań i propozycji uchwałodawcy. Wyrok NSA z 23 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2447/17

Leszek Jaworski

prawnik, wieloletni pracownik administracji publicznej, specjalista ds. prawa samorządowego i administracyjnego, autor licznych publikacji z tego zakresu

Podstawy prawne

• art. 30 ust. 6 i 6a ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta nauczyciela (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 967; ost. zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1287)

• art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 263)

• art. 77[2] § 4 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 917; ost. zm. Dz.U. z 2010 r. poz. 1043)