Kategorie

Co może zrobić wojewoda w sprawie obniżenia wynagrodzenia wójtom?

Co może zrobić wojewoda w sprawie obniżenia wynagrodzenia wójtom?/ fot. Shutterstock
fot.Shutterstock
Przepisy nie przewidują szczególnych kompetencji nadzorczych wojewody w sprawach związanych z ustaleniem wynagrodzenia wójtów.

Problematyczne rozporządzenie

Reklama

W ostatnich tygodniach jednym z głównych tematów dyskusji samorządowych jest zmiana rozporządzenia Rady Ministrów 15 maja 2018 roku w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych i określone w nim niższe stawki wynagrodzenia zasadniczego wybranych grup pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru lub powołania. Dyskusje z jednej strony dotyczą zgodności wprowadzonych zmian z przepisami Konstytucji RP i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego – co było przedmiotem licznych ekspertyz prawnych (w tym ekspertyzy profesora Krystiana M. Ziemskiego), z drugiej zaś konsekwencji wprowadzonych zmian. W dyskusjach dość często rozważa się możliwe działania ze strony wojewody jako organu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Podejmując się pobieżnej analizy przedmiotowego zagadnienia – wynikającej z formuły artykułów publikowanych na naszym Portalu – na wstępie wskazać należy, iż działania wojewody uzależnione są przede wszystkim od działań podjętych przez organy poszczególnych gmin.

Rozstrzygnięcie nadzorcze?

Reklama

W przypadku podjęcia przez rady gmin uchwał w sprawie wynagrodzenia wójta (zarówno uchwał nowych, jak i uchwał zmieniających uchwały dotychczasowe) wojewodzie przysługiwać będą ogólne kompetencje nadzorcze określone w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (co do zasady wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia). W konsekwencji w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały mającej wejść w życie po 1 lipca 2018 roku, która określałaby wynagrodzenie wójta w wysokości niezgodnej z nowym rozporządzeniem (np. w wysokości dotychczasowej) wojewoda winien wydać rozstrzygnięcie nadzorcze i stwierdzić nieważność podjętej uchwały. Podobnie wojewoda powinien postąpić w przypadku obniżenia wynagrodzenia wójta bez zachowania wynikającego z Kodeksu pracy okresu wypowiedzenia zmieniającego (por. art. 42 Kodeksu pracy). Jak słusznie wskazał bowiem Wojewoda Dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 11 lipca 2017 „Rada Miejska (…), obniżając wynagrodzenie Burmistrzowi (…) bez zachowania stosownego okresu wypowiedzenia, naruszyła w sposób istotny art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 42 ustawy Kodeks pracy, poprzez zmianę wysokości wynagrodzenia na jego niekorzyść już z dniem podjęcia kwestionowanej uchwały.

Mając jednakże na uwadze nieprecyzyjność przepisów oraz status prawny wojewody będącego terenowym organem administracji rządowej nie sposób jednakże wykluczyć przyjęcia w przedmiotowym zakresie odmiennego – błędnego (sic!) - stanowiska przez organy nadzoru i twierdzenia, iż nowe uchwały płacowe winny wejść w życie z dniem 1 lipca 2018 roku. W takim przypadku organy nadzoru kwestionować będą uchwały rad gmin określający inny – późniejszy – termin wejścia w życie. Nie sposób przy tym przewidzieć czy w takim scenariuszu organy nadzoru będą kwestionować całe uchwały czy też wyłącznie przepisy o wejściu w życie, twierdząc, że po ich unieważnieniu uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Ewentualne rozstrzygnięcie nadzorcze może zostać zaskarżone przez radę gminy do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach ogólnych.

Zarządzenie zastępcze?

W przypadku braku uchwały – zarówno na skutek jej niewprowadzenia przez przewodniczącego rady gminy do porządku, na skutek zmiany porządku obrad przez radnych, jak i na skutek niepodjęcie uchwały w wyniku głosowania przez radnych – w dyskusjach samorządowych pojawia się pytanie o możliwość wydania przez wojewodę w tym zakresie zarządzenia zastępczego. Możliwości takiej nie przewiduje ustawa o samorządzie gminnym. Możliwość wydania zarządzenia zastępczego – zastępującego uchwałę radę gminy – istnieje wyłącznie w ściśle określonych przypadkach, gdy wynika to wprost z ustawy (np. brak podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego – por. art. 98a ustawy o samorządzie gminnym). Brak jest przepisu dającego organom nadzoru generalną podstawę do wydawania zarządzeń zastępczych w przypadku braku podjęcia uchwały przez radę gminy. Możliwości wydania zarządzenia zastępczego nie przewiduje także ustawa o pracownikach samorządowych. Zastosowania tego środka nadzoru nie przewiduje – bo przewidywać nie może - także nowe rozporządzenie płacowe. Podkreślić przy tym należy, iż Europejska Karta Samorządu Lokalnego wprost wskazuje, iż wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie. Tym samym materia ta nie może być regulowana aktami podustawowymi.

Skarga do sądu?

Kolejnym scenariuszem pojawiającym się w dyskusjach samorządowych jest zaskarżenie dotychczasowych uchwał płacowych do sądu przez wojewodę lub przez prokuratora. Oczywiście obu tym organom przysługuje legitymacja skargowa i mogą oni – bez konieczności wykazywania jakichkolwiek dalszych przesłanek (np. naruszenia interesu prawnego) – zainicjować postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Należy jednakże podkreślić, iż sądy administracyjne dokonują oceny legalności zaskarżonego aktu w oparciu o stan faktyczny i stan prawny istniejące w dniu wydania danego aktu. Tym samym w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd będzie oceniał legalność uchwały na dzień jej podjęcia, nie zaś na dzień orzekania. W konsekwencji późniejsza zmiana rozporządzenia płacowego nie wpływa na ocenę zgodności z prawem uchwały w chwili jej podjęcia.

Powyższa teza powszechnie akceptowana jest w doktrynie. Przykładowo jak wskazuje A. Kabat „sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu” (A. Kabat, Komentarz do art. 133 [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX).

Inne środki nadzorcze?

W dyskusjach samorządowych pojawiają się także wątki zastosowania innych środków nadzorczych określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z tą ustawą w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Przepis ten z oczywistych przyczyn nie znajdzie zastosowania w analizowanym przypadku. Brak nowej uchwały płacowej nie może być oceniany jak „nierokujący nadziei na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy”.

Nie znajdzie także zastosowania art. 96 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji lub ustaw, Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy. Po pierwsze w analizowanej sytuacji można byłoby ewentualnie mówić – co i tak ma charakter dyskusyjny - o naruszeniu przez radę gminy rozporządzenia płacowego. Tymczasem ww. środek nadzorczy może być zastosowany w przypadku naruszenia Konstytucji lub ustaw. Niedopuszczalne jest w tym zakresie zastosowanie wykładni rozszerzającej i uznania, iż powyższe obejmuje także naruszenie aktów wykonawczych. Po drugie przepis ten wymaga powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji lub ustaw. Tym samym niewystarczającym jest jednorazowe zdarzenie uznawane przez organ nadzoru za naruszenie Konstytucji lub ustawy. Analizowany przepis należy interpretować przez pryzmat art. 171 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy. Nie sposób przyjąć, aby brak zmiany wynagrodzenia wójta – w oparciu o nowe rozporządzenie płacowe – uznać za rażące naruszenie Konstytucji lub ustawy.

Brak sankcji?

Powyższa pobieżna analiza nie oznacza jednak, iż organy samorządu terytorialnego są całkowicie bezpieczne w sytuacji braku zmiany wynagrodzenia wójta. W zależności od przyjętych w danej gminie rozwiązań i sposobu postępowania w grę może wchodzić zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych wobec wójta, czy sankcji nakładanych przez Państwową Inspekcję Pracy. Teoretycznie nie można wykluczyć także próby wykazania naruszenia przepisów Kodeksu karnego. Rozważyć także należy możliwe roszczenia cywilnoprawne, zwłaszcza w sytuacji gdy po wyborach funkcje wójta zacznie pełnić inna osoba.

Powyższe ryzyka dotyczą wójta. Nie sposób ich natomiast odnieść do rady gminy czy poszczególnych radnych.

Podsumowanie

Nowe rozporządzenie płacowe – wydane z naruszeniem Konstytucji RP, Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, ustawy o pracownikach samorządowych oraz ustawy o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego – jest źródłem szeregu wątpliwości, których nie sposób jednoznacznie wyeliminować. Każde hipotetycznie możliwe działanie organów gminy – wobec niejednoznacznych przepisów i braku orzecznictwa – obarczone jest określonymi ryzykami. Roztropne działania i przewidywanie możliwych konsekwencji mogą jednak pozwolić na ich zminimalizowanie. Najbliższe dni i tygodnie pokażą, który sposób postępowania wybrały poszczególne gminy.

Maciej Kiełbus

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl

Czy ten artykuł był przydatny?
tak
nie
Dziękujemy za powiadomienie
Jeśli nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania w tym artykule, powiedz jak możemy to poprawić.
UWAGA: Ten formularz nie służy wysyłaniu zgłoszeń . Wykorzystamy go aby poprawić artykuł.
Jeśli masz dodatkowe pytania prosimy o kontakt

Komentarze(0)

Uwaga, Twój komentarz może pojawić się z opóźnieniem do 10 minut. Zanim dodasz komentarz -zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.
    QR Code
    Księgowość budżetowa
    1 sty 2000
    15 cze 2021
    Zakres dat:

    Zasady ustalania odpłatności za usługi opiekuńcze

    Czy rada gminy może w uchwale w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi) oraz w sprawie szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również w sprawie trybu ich pobierania, postanowić, że „koszt jednej godziny świadczonych usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych określa kierownik właściwego Ośrodka Pomocy Społecznej”?

    Jakie dane są niezbędne do przyznania dodatku energetycznego?

    Rada gminy ma podjąć uchwałę w sprawie dodatku energetycznego. Jej integralną część stanowi załącznik - wzór wniosku o przyznanie tego dodatku. W związku z tym powstała wątpliwość o zakres danych, których można żądać w takim wniosku. Czy dopuszczalne jest żądanie danych dotyczących domowników osoby występującej z wnioskiem o przyznanie dodatku energetycznego (imię nazwisko, stopień pokrewieństwa oraz data urodzenia)?

    Zwolnienia dla przedsiębiorców w podatku od nieruchomości

    Rada gminy postanowiła podjąć uchwałę ustanawiającą zwolnienia w podatku od nieruchomości, w ramach pomocy de minimis, dla przedsiębiorców. Czy w takiej uchwale - jako warunek uzyskania zwolnienia - można zapisać brak zaległości w podatkach i opłatach lokalnych stanowiących dochód budżetu gminy?

    Strajk pielęgniarek: czy będą podwyżki?

    Strajk pielęgniarek: zarobki pielęgniarek. W poniedziałek rozpoczęły się strajki ostrzegawcze pielęgniarek w szpitalach na terenie całej Polski. W pierwszej fali dwugodzinnych strajków ostrzegawczych wzięło udział ok. 40 szpitali, które osiągnęły etap sporu zbiorowego. Czy będą podwyżki dla pielęgniarek?

    Zwrot kosztu mediów dokonany przez OKE a VAT

    W związku z organizowanym na terenie szkoły egzaminem ósmoklasisty szkoła refakturuje na okręgową komisją egzaminacyjną m.in. koszty mediów za czas funkcjonowania na jej terenie komisji egzaminacyjnej. Jaką stawkę VAT należy zastosować w takim przypadku?

    Termin wypłaty odprawy emerytalnej pracownikowi samorządowemu

    Czy odprawę emerytalną należy wypłacić w ostatnim dniu zatrudnienia, mimo że nie ma jeszcze decyzji ZUS o przyznaniu, czy należy poczekać do otrzymania decyzji?

    Nieodpłatne przekazanie majątku ruchomego do spółdzielni socjalnej

    Czy jednostka budżetowa podległa powiatowi może dokonać nieodpłatnego przekazania lub darowizny majątku ruchomego spółdzielni socjalnej?

    Audyt wewnętrzny w jednostkach sektora finansów publicznych

    Audyt wewnętrzny - na czym polega i jakie są korzyści płynące z audytu? Maj jest międzynarodowym miesiącem świadomości o audycie wewnętrznym.

    Rada nie musi upoważniać wójta do spłaty gminnych zobowiązań

    Czy rada gminy może w uchwale nowelizującej budżet gminy na 2021 rok upoważnić wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do spłat zobowiązań gminy oraz do zabezpieczania zawieranych umów o dofinansowanie realizowanych programów i projektów w „innej formie wymaganej przez dysponenta środków”?

    Opłata za odbiór śmieci z nieruchomości letniskowej

    Czy rada gminy może wprowadzić w trakcie trwania roku podatkowego ryczałtowe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe?

    Minimalne wynagrodzenie w ochronie zdrowia 2021

    Minimalne wynagrodzenie w ochronie zdrowia - Ministerstwo Zdrowia skierowało do prac rządu projekt nowelizujący przepisy.

    Wynagrodzenie zasadnicze nauczycieli 2021

    Wynagrodzenie zasadnicze nauczycieli - czym jest i ile wynosi w 2021 roku? 13 maja 2021 r. wchodzi w życie nowe rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli.

    Opodatkowanie dodatków i nagród spisowych wypłacanych pracownikom urzędów

    W związku z przeprowadzanym Narodowym Spisem Powszechnym Ludności i Mieszkań 2021 r. niektórzy pracownicy urzędu gminy zostali oddelegowani do prac spisowych. Czy wypłacone im dodatki i nagrody spisowe należy zaliczyć do przychodów ze stosunku pracy?

    COVID-19 a prawo do odliczenia VAT z tytułu termomodernizacji DPS

    Dom pomocy społecznej przeprowadza termomodernizację budynku. Czy w sytuacji pandemii, w związku z przeprowadzaną termomodernizacją, można dokonać częściowego odliczenia VAT, czy należy uznać, że DPS nie prowadzi działalności opodatkowanej?

    Klasyfikacja budżetowa wydatków na wniesienie dopłaty do kapitału zapasowego do spółki

    Jaki paragraf wydatkowy zastosować do wydatku z tytułu „wniesienia dopłaty do kapitału zapasowego spółki gminy”. Czy prawidłowy będzie § 415 „Opłaty na rzecz budżetu państwa” czy § 601 „Wydatki na zakup i objęcie akcji i udziałów”?

    Wydatek na transport osób niepełnosprawnych do punktu szczepień

    Jak księgować po stronie ośrodka pomocy społecznej wydatki na transport osób niepełnosprawnych do punktu szczepień finansowane ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19.

    Czy blaszaki podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości

    Czy gmina może naliczać podatek od nieruchomości od tzw. blaszaków, które służą jako składziki na narzędzia, czy jako pomieszczenia do przechowywania różnych rzeczy, np. rowerów, kosiarek itp. Zgodnie z prawem budowlanym, nie są to ani budynki, ani obiekty budowlane.

    Klasyfikacja budżetowa wydatku za badania na przeciwciała COVID-19

    W jakim paragrafie należy zaksięgować fakturę za badania na przeciwciała (COVID-19) - w § 428 czy § 430? Nie są to badania okresowe w ramach medycyny pracy, tylko badanie krwi zlecone przez szkołę swoim pracownikom.

    Paragon jako faktura uproszczona w 2021 r.

    Paragon jako faktura uproszczona w 2021 r. Czy do paragonu z NIP nabywcy można wystawić fakturę? Od kiedy paragony z NIP wykazywać w nowym JPK_VAT?

    Czy konto 840 jest właściwe do rozliczania opłat za przekształcenie wieczystego użytkowania w prawo własności

    Czy jednostka - urząd gminy - powinna prowadzić konto 840 do księgowania opłat za przekształcenie wieczystego użytkowania w prawo własności na 20 lat?

    Brak ogłoszenia o wyniku postępowania a odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

    Nowa ustawa - Prawo zamówień publicznych wprowadziła nowe rodzaje ogłoszeń m.in. w trybach zamówień poniżej progów unijnych, w tym ogłoszenie o wyniku postępowania i ogłoszenie o wykonaniu umowy. Czy podobnie jak innego rodzaju ogłoszenia będą one podlegać dyscyplinie finansów publicznych, np. przy niezamieszczeniu albo nieterminowym zamieszczeniu w Biuletynie Zamówień Publicznych?

    Nagroda jubileuszowa po przedstawieniu przez pracownika dodatkowych dokumentów

    Czy po dostarczeniu przez pracownika samorządowego dodatkowych dokumentów należy mu wypłacić nagrodę jubileuszową wyższego stopnia? Jeśli tak, to w jakiej wysokości? Czy należy ją oskładkować?

    Powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy

    Czy z przepisu art. 33 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika możliwość powierzenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) prowadzenia określonych spraw gminy w jego imieniu sekretarzowi tej gminy. W szczególności czy na podstawie tego przepisu wójt może upoważnić sekretarza gminy do podejmowania zarządzeń zmieniających budżet?

    Młodzieżowy budżet obywatelski

    W mieście realizowany jest budżet obywatelski, którego pula środków podzielona jest na zadania osiedlowe oraz ogólnomiejskie. Czy możliwe jest utworzenie odrębnego młodzieżowego budżetu obywatelskiego, jeśli w mieście obowiązuje uchwała, zgodnie z którą mieszkańcy - bez względu na wiek - mogą zgłaszać swoje pomysły do realizacji? Młodzieżowy budżet obywatelski byłby skierowany do ściśle określonej grupy mieszkańców - tylko tych w wieku uczniów szkół ponadpodstawowych. Czy wprowadzenie młodzieżowego budżetu obywatelskiego powinno mieć formę zarządzenia prezydenta miasta czy uchwały?

    Nowe formularze sprawozdań dla samorządowych jednostek z osobowością prawną

    Na stronie Ministerstwa Finansów opublikowano nowe formularze sprawozdań Rb-N, Rb-Z dedykowane dla samorządowych jednostek z osobowością prawną (instytucji kultury, sp zoz, samorządowych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw).