Zasada pisemności w zamówieniach publicznych

W pytaniu wskazano, że chodzi o dwa typy zamówień publicznych, które podlegają odmiennym regulacjom prawnym. Jeśli chodzi o zamówienia publiczne w rozumieniu ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (dalej: upzp), to przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść art. 139 ust. 1 -2. Tamże postanowiono, że do umów w sprawach zamówień publicznych, stosuje się przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dalej: k.c.), jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Umowa wymaga, pod rygorem nieważności, zachowania formy pisemnej, chyba że przepisy odrębne wymagają formy szczególnej. Wynikają z tego, że:

1. umowa powinna być zawarta w formie pisemnej,
2. do tego typu umów stosuje się przepisy kodeksu cywilnego.

Polecamy: Rachunkowość Budżetowa

Należy także zwrócić uwagę na dyspozycję art. 648 § 1 oraz art. 77 § 1 k.c. Z regulacji tych (art. 648 k.c.) wynika, że umowa o roboty budowlane powinna być stwierdzona pismem, oraz że uzupełnienie lub zmiana umowy wymaga zachowania takiej formy, jaką ustawa lub strony przewidziały w celu jej zawarcia (art. 77 § 1 k.c.). W orzecznictwie sądowym również podkreśla się doniosłość tych regulacji prawnych.

Polecamy produkt: Klasyfikacja budżetowa 2019

Z orzecznictwa

Wprawdzie zgodnie z art. 648 § 1 kc umowa o roboty budowlane powinna być stwierdzona pismem, a stosownie do unormowania zawartego w art. 77 § 1 kc uzupełnienie lub zmiana umowy wymaga zachowania takiej formy, jaką ustawa lub strony przewidziały w celu jej zawarcia.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 24 września 2013 r.

sygn. akt I ACa 549/13

Z korelacji przedstawionych wcześniej regulacji prawnych wynika więc niewątpliwie, że wspomniane zmiany umów o roboty budowlane powinny przybrać formę pisemną.

Podobnie ocenić należy zmiany innych umów, które nie kwalifikują się do stosowania ustawy na mocy art. 4 pkt 8 upzp. Ustawy - Prawo zamówień publicznych nie stosuje się, do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30 000 euro. Jakkolwiek nie wynika to wprost z ustawy - Prawo zamówień publicznych, to obowiązek stosowania formy pisemnej może wynikać m.in. z postanowień wewnętrznych regulaminów obowiązujących w danej jednostce samorządu terytorialnego. Ponadto wpisuje się w ogólną zasadą jawności i przejrzystości gospodarki finansowej samorządu. Można w tym względzie odnieść się do art. 44 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: uofp). Ustawodawca określił, że wydatki publiczne powinny być dokonywane:

• w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
  • uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
  • optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów,
• w sposób umożliwiający terminową realizację zadań,
• w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.

Właśnie postulat pisemności umów w sprawie zamówień wpisuje się w te założenia ustawodawcy dotyczące m.in. oszczędności, czy jawności wydatkowania środków. Ponadto należy zwrócić uwagę na art. 68 i następne uofp (kontrola zarządcza), gdzie kładzie się nacisk na realizację celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Natomiast celem owej kontroli, jest w szczególności - zgodność działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, skuteczność i efektywności działania, czy wreszcie przestrzeganie i promowanie zasad etycznego postępowania.

Wspomniane zasady wynikające z ustawy o finansach publicznych, będą miały zastosowane zarówno w odniesieniu do zamówień publicznych objętych ustawą - Prawo zamówień publicznych, jak i zamówień tzw. poniżej progu. W obu bowiem przypadkach dochodzi do wydatkowania środków publicznych. To determinuje konieczność wzmocnionej kontroli sposobu kształtowania wydatków, a formą tej kontroli jest m.in. należyte dokumentowanie realizowanych przez samorząd różnych zadań poprzez zmiany pisemne umów. W konsekwencji regionalna izba obrachunkowa zasadnie wykazała, że brak dokumentowania zmiany umów w podanym, w zapytaniu zakresie przedmiotowym, oznacza naruszenie m.in. wskazanych wyżej regulacji prawnych art. 139 ust. 2 upzp w zw. z art. 648 i art. 77 § 1 k.c. czy wewnętrznych regulacji dotyczących zamówień poniżej progu.

Podstawy prawne

• art. 4 pkt 8, art. 139 ust. 1 -2 ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1579; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1560)

• art. 77 § 1, art. 648 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1104)

• art. 44 ust. 3, art. 68 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077; ost.zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1366)

Marcin Nagórek

radca prawny, były pracownik banku państwowego, obecnie pracownik jednostki budżetowej